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前不久，笔者参加了全国政协副主席何报翔带队前往浙江进行的有关涉企行政执法的调研，随后又参加了全国政协召开的对口协商会，感触颇深。

说起涉企行政执法，笔者认为应重点关注“谁来执法、对谁执法、执法内容、执法程序、执法方式”等一系列问题，而“执法依据”是其中的基础、源头。

以行政检查为例，《国务院办公厅关于严格规范涉企行政检查的意见》提出：“有关主管部门要严格落实权责清单制度，梳理本领域现有的涉企行政检查事项并实行动态管理，对没有法定依据的要坚决清理，对法定依据发生变化的要及时调整。”

为推动经济社会发展，地方立法机关和人民政府履行法定职责，依法制定相关地方性法规、地方性政府规章以及其他规范性文件。从实践中发现，上述有些规定中一定程度上也存在地方保护、市场分割、指定交易、不当竞争等问题，影响全国统一大市场构建，影响民营经济高质量发展，影响国家法治统一性。

具体表现也是各种各样：有的地方在招商引资文件中规定获得优惠待遇的前提是在当地设立地区总部、经营机构，或销售收入、净利润、员工人数达到一定规模；在没有法律法规明确规定情况下，有的地方要求企业必须在某地登记注册，为企业跨区域经营或迁移设置障碍；设置不合理和歧视性的准入、退出条件，限制商品服务、要素资源自由流动；在资质认定、业务许可等方面，对外地企业设定明显高于本地经营者的资质要求、技术要求、检验标准；有的地方规定虽名为“内部文件”，却含有涉及公民、法人权利和义务的内容。

调研中笔者还注意到，上述存在问题的规定内容，很多是以行政规范性文件的方式发布的。行政规范性文件对某一个区域而言，更具有针对性、更接地气，经营主体对其感受更强烈、受其影响更直接。

笔者认为，涉企行政执法应该在审核和制定两个环节予以规范。在规章方面相对健全，《规章制定程序条例》《法规规章备案审查条例》均已实施；在行政规范性文件方面还需进一步加强，国务院办公厅于2018年12月发布《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，但从规范效力和制度体系角度还应该进一步加强。

短期而言，应严格实施《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》，加大对行政规范性文件的审核力度，真正做到有件必备、有备必审、有错必纠。同时，做好与《中华人民共和国民营经济促进法》的协调，在涉企行政执法中，切实维护民营企业合法权益。

从长计议，则应加快制定统一的《行政规范性文件制定程序条例》。目的在于，从源头上进一步规范行政执法，特别是涉企行政执法。

首先，在《行政规范性文件制定程序条例》中，应进一步明确行政规范性文件的概念、范围和制定主体、程序、责任，提升行政规范性文件制定管理的法治化水平。

其次，这一条例应特别强调，在行政规范性文件制定过程中要坚持和发展全过程人民民主，保障和促进社会公平正义；应坚持立法公开，保障人民群众通过多种途径参与立法活动，特别是注重发挥基层立法联系点“民意直通车”作用，尤其是注重倾听民营企业家的意见建议。

再次，这一条例应进一步明确，对于社会组织、企事业单位、公民认为行政规范性文件同法律、行政法规等上位法相抵触，提出审查建议的，政府备案审查工作机构应限时提出处理意见，按照规定程序处理并予回复、公开。应建立褒奖制度，对于上述主体提出的审查建议有借鉴价值、对推进行政规范性文件完善发挥重要作用的，政府给予物质和精神奖励。

同时，立法应进一步强调，对影响面广、情况复杂、社会关注度高的行政规范性文件，应采取召开座谈会、论证会等方式听取有关方面的专业意见，并充分发挥政府法律顾问、专家学者、社会组织的专业性和独立性作用。

［作者系中华全国律师协会监事长、国浩律师（上海）事务所合伙人］