守住困难群众的基本生活底线，是巩固脱贫攻坚成果、赋能乡村振兴最朴素也最关键的一环。当前，农村低收入救助、防止返贫监测是守护弱势群体的两条重要防线，覆盖农村孤寡老人、特困家庭、易返贫农户、突发困难家庭等各类群体。简单来说，一套体系聚焦常态化社会救助，一套体系专注防范返贫风险，两套保障机制并行运行，共同为乡村困难群体撑起“保护伞”。

但在基层真实执行过程中，两套监测体系分属不同部门、标准互不通用、数据相互割裂，本该互补互助的民生保障防线，反而出现监管盲区、资源内耗、基层重复作业等诸多问题。如何打通两套监测体系的壁垒，让民生帮扶精准直达每一户困难家庭？对此，全国政协委员、中华慈善总会党委书记孙达提交了相关提案。

孙达委员（左一）赴安徽省舒城县庐镇乡安菜村走访慰问困难群众并调研。 （中华慈善总会供图）

聚焦双线监测 解读政策初衷

人民政协报：2024年至2026年中央一号文件连续递进部署两类对象监测识别统筹工作，2026年中央一号文件更是将其纳入常态化精准帮扶重要举措。孙委员，请您分析国家连续三年加码该项工作的原因。这项工作在过渡期结束、乡村全面振兴的常态化帮扶阶段承担怎样的底线作用？

孙达：习近平总书记反复强调：“扭住目标不放松，一张蓝图绘到底”，深刻体现了中国共产党‌坚定不移、接续奋斗‌的政治优势和担当精神。从脱贫攻坚到乡村振兴再到实现全体人民共同富裕，正是这一重要思想的时代实践。2024年至2026年中央一号文件‌层层递进‌，明确要求统筹开展‌防止返贫致贫与农村社会救助两类对象的监测识别工作，同样也是这一精神的现实写照。

‌防止返贫致贫与农村社会救助两类对象的监测识别，实际上是达到同一目标的两条路径，最终都是为了保障困难群众基本生活，解决群众急难愁盼。通俗来说，前者是“防风险”‌，后者是‌“保底线”‌；前者是“踩刹车”，后者是“兜底网”。就像汽车本身的“防抱死系统”或“预警雷达”，不是要等车出了事故再修，而是在即将失控的‌临界点上‌主动介入，防止事故发生，减少事故损失。

近几年来，我们在社会调研和慈善帮扶工作中走过全国许多地方，一个最深的感受就是目前许多农村地区群众虽然已经达到小康水平，但也有一些家庭因为成员生病、上学、受灾等原因，收入突然减少、支出猛然增加，导致全家陷入困境。这就要求我们的政策主动介入，以‌高度的责任感和高效的执行力为群众消除风险‌。

人民政协报：从政策定义来看，防止返贫致贫监测对象与农村社会救助对象存在大范围人群交叉，但目前全国基层普遍实行两套体系双轨并行。是什么调研见闻促使您迫切关注到两类监测机制融合问题，并形成这件提案？

孙达：以目前的体制机制，防止返贫致贫监测工作由乡村振兴部门主导，而农村社会救助监测则由民政部门主导。在基层走访调研中，我们发现许多地方常因群众家庭‌财产核查标准不一、数据共享滞后等‌产生认定的偏差与矛盾，使困难群众难以得到及时有效的救助帮扶。

比如我们在安徽农村调研时就发现一户村民因突发疾病，导致收入丧失、医疗支出陡增。乡村振兴部门将其纳入‌防返贫监测对象‌进行帮扶，但民政部门在审核‌低保‌时，因其名下拥有一辆轿车，判定不符合低保财产规定，导致其无法享受兜底保障。

还有一些地方由于对家庭收入的计算方式存在差异，同一农户在两套系统中的结果出现差异甚至相反的情况。比如计算收入时，防返贫监测‌可能会扣除部分刚性支出，如大病自付部分、教育支出等，更多将目光落在家庭可支配能力上；而社会救助监测‌则可能将部分临时性救助金、慰问金也计入收入。结果就是同一农户在防返贫系统中因收入低于监测线被识别为“边缘易致贫户”，但在民政部门核查中却因收入略高于低保线或财产超标而被拒绝纳入。‌‌

再有，我们在江西农村调研时还发现由于两套监测系统的独立运行，每家农户都需要面对两次入户核查、两次评议公示等，不仅增加了基层干部的负担，也给群众特别是困难群众制造了不少麻烦。有的农户还因防返贫评议公示期与低保审核时间错位，导致帮扶款发放延迟，让困难群众不能及时得到救助。

人民政协报：在很多基层干部眼中，防止返贫监测、农村社会救助分属不同部门是固有工作模式。您认为打破部门分工惯性、推动两类监测一体化统筹的必要性是什么？

孙达：推动防返贫与农村社会救助监测一体化统筹工作是巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的刚性要求，也是构建分层分类社会救助体系、实现共同富裕的必由之路。

首先，它能够有效破解多头管理难题，充分整合民政、农业农村、医保、教育等部门资源，有效打破部门之间数据壁垒，实现跨部门数据共享和比对。其次，能紧跟常态化精准帮扶新阶段的要求，确保政策的连续性与稳定性。第三，能进一步强化精准施策，满足各地差异化帮扶需求，进而构建起“基本生活救助—专项救助—发展性帮扶”的分层分类架构，做到困难群众早发现、早干预、早帮扶，提高帮扶的针对性和实效性。

在我们的调研中，同样看到了许多地方的积极实践。比如河南省进一步规范收支核算口径，推动民政与乡村振兴部门在‌监测手段、人员力量、认定流程、核算方式‌上实现统一，充分打破数据壁垒。在甘肃张掖调研时，切身感受到了他们创新探索“11336”模式（设立一个专班、建设一个平台、实现三个融合、推进三个并轨、构建六个体系）、积极推进“两项政策”衔接并轨试点工作的现实意义。还有安徽淮北的“1458”工作法（建立一个工作专班、坚持四个纳入、落实五个一次、统筹8﹢1﹢N多元化救助帮扶）等等。我们常说“办法总比困难多”，解决困难群众的现实需求同样如此。

统筹标准平台 完善多维帮扶

人民政协报：提案建议强化顶层设计，确立民政部门牵头、统一全国认定与动态管理标准的工作模式。您认为统一标准的核心难点在哪里？

孙达：防返贫与农村社会救助监测一体化虽已纳入政策构想，但在实际操作中仍面临‌一些难点，我认为主要表现在标准统一、数据共享、职责落实、基层减负等‌四个方面。

首先，两个系统的认定标准与政策口径，如收入核算口径、风险维度判断、退出机制同步等应尽快实现统一。‌‌其次，要坚决打通“系统孤岛”，实现平台融合，提高实时预警效率。第三，要充分实现部门协同，取消职责边界，根除多头管理，畅通帮扶政策‌。第四，要精简与稳定专业队伍，切实减轻基层负荷，同时纠正群众认知偏差‌。‌‌

目前，多地已通过试点实现了“统一受理、并联审批、数据回流”的局部突破，但要真正形成全国一盘棋的并轨统一仍需顶层制度设计与技术底座的深度加持。‌‌

人民政协报：提案创新性提出纳入医疗支出核心监测指标、引入慈善力量补充医疗救助，构建多维帮扶体系。“社会救助﹢医保覆盖﹢慈善医疗”模式，能补齐现有兜底保障体系的哪些短板？

孙达：我在今年提案中提出“融合慈善医疗，完善监测识别后的精准帮扶体系”，是基于我作为慈善工作者的思考。我认为应将家庭医疗健康支出纳入监测识别核心指标，将因病致贫、因病返贫高风险人群列为监测工作的重中之重，做到从源头防范因病致贫返贫风险，夯实监测识别工作的民生保障基础。

具体而言，“社会救助﹢医保覆盖﹢慈善医疗”模式通过政府、市场与社会力量的深度协同，可有效补齐现有兜底保障体系中费用封顶缺口、门诊服务盲区、响应时效滞后以及帮扶维度单一‌四个短板。‌‌

首先，现有医保“基本医保﹢大病保险﹢医疗救助”的三重制度虽能覆盖大部分合规费用，但对‌目录外用药、高值耗材及超出救助限额‌的剩余自付部分仍缺乏有效兜底，易导致因病返贫。慈善医疗作为“第四重保障”，专门针对前三重保障后个人负担依然较重的部分进行二次或多次救助。

其次，传统救助资源多向住院群众倾斜，导致‌普通门诊、慢特病长期用药‌等高频小额支出成为保障盲区，使困难群众日常就医负担沉重。推动慈善资源定向注入门诊慢病管理、康复护理及日常购药环节，能弥补社会救助中专项医疗救助额度低、病种范围窄等不足。

第三，传统救助通常依赖“人找政策”方式，致使审批流程长，难以抵御突发大病的冲击，存在‌救助时间差所导致的风险‌。而依托大数据监测预警，结合慈善组织灵活救助机制，可有效实现从依靠申请救助向“主动发现﹢即时纾困”转变。‌‌

第四，现有救助体系多以现金或物资发放为主，缺乏‌专业照护、心理疏导及社会融入‌等支持。而医疗慈善能有效突破“物质给付、服务匮乏”的局限，实现服务赋能与‌资源聚合‌。

近年来，我们充分发挥慈善医疗资源价值，紧紧抓住慈善医疗救助项目，开展了多种多样温暖人心、救扶生命的工作：我们积极配合全国政协教科卫体委员会卫生“三下乡”活动，组织专家开展义诊，推动优质医疗资源向云南、广西、黑龙江、山西等地基层延伸，助力解决偏远地区就医难问题。

我们通过中华慈善总会大健康工作委员会，深入开展先天性心血管病儿童救助行动，并持续关注唇腭裂等先天性疾病的慈善资助。

我们积极推动AED（自动体外除颤器）在公共场所普及，解决“找不到、不会用”难题。该项目已在全国多地捐赠近3000台设备，并成功挽救多例心脏骤停患者的生命。

‌我们深度聚焦困难退役军人的医疗保障与突发困境纾解，协调落实医疗设备、常用药品及生活物资，2025年全年协调款物价值超2970万元，受到各地政府和退役军人及家属的欢迎。

人民政协报：如果本件提案相关建议全面落地，除优化监测帮扶模式外，能为农村困难群体、基层乡村发展带来哪些长期性的增益？

孙达：对农村困难群体和基层乡村的帮扶贵在坚持，贵在精准。随着时代的发展与工作的提升，我们要从简单的“输血”救济向充分激发内生动力的“造血”能力转变，‌推动实现防返贫底线稳固、城乡要素全面打通、基层治理现代化及共同富裕根基进一步夯实‌等长期性、深层次的增益。‌‌

‌筑牢社会稳定的“压舱石”‌。通过常态化动态监测与分层分类帮扶，逐步建立从“事后救助”向“事前预防”转型的风险防控机制。在牢牢守住不发生规模性返贫的底线红线基础上，通过教育、医疗等精准投入阻断贫困代际传递，实现社会公平，提升社会整体韧性。

重塑城乡要素双向流动格局‌。传统模式下，农村要素多单向流向城市，而在精准帮扶的促进下，能通过基础设施提档、产业配套完善、金融科技落地、社会资源下沉等推动资金、技术、人才、文化等高端要素回流乡村，形成工农互促、城乡互补的良性循环。

激活内生动力，提升“造血”机能‌。慈善帮扶将从“授人以鱼”逐步转向“授人以渔”，让农民从被动接受者转为主动创造者，显著提升其抵抗风险与可持续发展能力。（记者 曾宇昕）

晒晒2026年全国两会期间的提案

统筹开展防止返贫致贫对象与农村社会救助对象监测识别工作

提案人：全国政协委员、中华慈善总会党委书记孙达

当前，各地正积极落实中央部署，持续推进两类对象监测识别统筹工作。但防止返贫与农村社会救助监测帮扶仍处于“双轨运行”状态，由不同部门牵头实施，两套政策、标准、平台并行，尚未形成一体化工作格局。建议：

（一）强化顶层设计，建立统一的监测识别工作体系。建议建立以民政部门牵头统筹协调的工作机制，出台全国性认定标准、收支核算口径和动态管理规范，统一家庭成员认定、支出减扣、办理时限、预警处置等核心规则，形成“一个部门牵头、一套标准认定、一个平台监测”的工作模式。

（二）推进数字赋能，搭建全国一体化监测信息平台。依托民政部门现有低收入人口动态监测信息平台基础，整合农业农村、乡村振兴、医疗医保、公安、市场监管、不动产等多部门数据资源，打通市县以下层级数据系统，实现监测信息实时共享、智能比对、精准预警。

（三）融合慈善医疗，完善监测识别后的精准帮扶体系。结合医药卫生工作实际和慈善公益事业优势，将家庭医疗健康支出纳入监测识别核心指标，把因病致贫、因病返贫高风险人群列为重点监测对象，实现早发现、早预警、早帮扶。依托慈善组织，建立监测对象医疗救助慈善补充机制，针对监测对象推出免费体检、慢性病管理、中医药适宜技术推广等公益服务，整合慈善资金对医保报销后仍有困难的监测对象给予医疗费用补助，构建“社会救助﹢医保覆盖﹢慈善医疗”的多维帮扶体系。