▲ 考察团在常德市实地考察围堤湖构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制示范点。

初夏三湘，沃野铺展，田畴纵横，湘资沅澧两岸稻浪初盛、生机盎然。正值农村土地第二轮承包集中到期、延包试点梯次推开的关键节点，一场关乎广大农民切身权益、关乎农村基本经营制度稳固、关乎乡村长治久安的制度实践，正在湖湘大地扎实落地。

保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长30年，是以习近平同志为核心的党中央作出的重大战略部署，是稳定农业生产预期、激活乡村发展动能、筑牢粮食安全底线的根本性制度安排。为全面掌握试点推进实情、系统总结基层成熟经验、精准研判突出堵点、助推政策稳妥落地，6月2日至5日，全国政协农业和农村委员会党外委员考察团围绕“稳步推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点（以下简称延包试点）”，赴湖南益阳、常德两市，深入6个县（区）11个村（社区），通过踏查田间地块、核验延包档案、观摩数字确权平台、入户走访群众、座谈基层干部与经营主体等方式，全面复盘试点成效、深度查摆问题短板、系统研讨对策举措，为土地延包试点从“平稳落地”向“长效善治”稳步推进贡献智慧。

政策落地生根 良田稳产富民

农村土地家庭承包经营是我国农村基本经营制度的核心。2020年以来，第二轮土地承包到期后再延长30年试点坚持“先村组、后乡镇、再整县整省”的梯次推进思路，试点布局由点串线、由线扩面，形成了循序渐进、稳妥可控的推进格局。截至2025年底，全国累计落地7个整省、221个整县、349个整乡镇试点，签订延包合同超2500万份，仅千分之一农户微调承包地块，绝大多数农户原有承包地平稳顺延、总体稳定，坚决守住了“不打乱重分、不随意调地”的政策底线，真正让农民吃上了长效“定心丸”。

湖南省作为全国首批整省试点省份，准确把握丘陵、平原、湖区差异化农情，探索形成了权责清晰、流程规范、矛盾可控、数字赋能的全链条延包工作体系，为全国开展延包试点创造了成功经验，提供了有益借鉴。

考察团在益阳市赫山区欧江岔镇闸坝湖村看到，该村紧扣二轮土地延包政策要求，严格落实“大稳定、小调整”的工作原则，全面完成二轮承包到期顺延工作，全村无一户打乱重分、无一起权属纠纷，承包地块、权责关系、经营格局全面稳定。“针对湖区农田集中连片、规模化种植需求突出的特点，我们村以土地延包稳权为基础，衔接全区数字化改革体系，将全村承包地全部完成数字化确权登记，精准厘清地块权属、实际面积、耕作边界，同步完善电子档案、公示台账，实现延包数据精准化、权属信息透明化，为土地规模化流转、集约化经营筑牢制度根基。”该村负责人如是说。

“土地承包30年不变，让我们种地敢投入、长期有盼头，再也不用担心地块调整、权属变动。”当地种粮大户在现场由衷感慨，延包政策彻底稳住了农户的生产经营预期和种粮信心。

那么，高标准农田改造、土地规模化流转后，如何杜绝以经营流转冲淡确权到户底线？委员现场发问。

闸坝湖村负责人介绍，通过坚守延包政策底线，严格落实“大稳定、小调整”原则，坚决不打乱重分、不随意调地，所有农户原有地块顺延30年。此外，土地统一流转后的增值收益由集体与农户共享，依托湖南“四补”机制，通过集体分红、公益岗位、收益补差等方式兜底无地少地农户，真正实现“承包权稳得住、经营权放得活、群众收益有保障”。

从考察实践看，两地通过压实责任、健全闭环落实机制、细化全链条政策规范、创新矛盾化解路径、普及数字监管手段，构建起权责明晰、规范完备、运行高效的延包工作体系。同时，始终守住绝大多数农户承包地稳定的政策底线，充分尊重群众主体意愿，稳妥处置各类权属纠纷，实现了承包关系稳、群众满意度高、农村大局稳的良好局面，为全国大范围推开延包工作积累了可复制、可推广的湖南经验。

认知治理有短板 历史遗留存梗阻

土地延包30年覆盖面广、时间跨度长、牵涉主体多、历史关联度高，看似是简单的承包期限顺延，实则是对历史遗留问题、人地均衡关系、基层治理能力的综合考验。

位于常德市城区东郊的樟木桥街道苏家渡社区，其紧邻工业园区，兼具传统农耕、项目征地、土地流转、务工就业等多重业态，辖区人口分户、婚嫁、迁转变动频繁，长期累积形成人地不均、地证不符、特殊群体权益失衡等复杂问题，可以说是城市近郊土地延包的典型样本。

姑娘出嫁了，村里延包土地，她的地是否要收走？不！不能光看出嫁就收地，关键看她在丈夫家那边有没有分到承包地。如果在丈夫家没分到地，这块地就得留着继续延包。

还有一种情况，妇女离婚或者丧偶，土地延包这块咋算？离婚后还在丈夫家生活、别处没地，土地继续保留；回娘家生活、新地方没分到地，婆家也不能收她地；只有在别的村子重新分到地，原来的份额才退出。

……

调研现场，委员们一边翻阅历年确权台账、征地档案、延包公示记录，一边深入了解外嫁女、离婚妇女、无地农户、返乡群众等特殊群体的延包诉求，直面基层最真实的难点和焦点。

“群众对‘增人不增地、减人不减地’政策接受度如何？最大阻力是什么？”面对委员提问，社区干部坦言：“很多新增人口家庭、回迁群众不理解长期顺延政策，认为‘人多地少不公平’，强烈要求打乱重分；部分外嫁女、离婚妇女存在‘两头空’权属问题，诉求集中。”

针对基层工作短板，委员进一步询问：“复杂矛盾集中凸显，基层专职力量能否承接常态化治理需求？”工作人员回应，街道农经岗位人员身兼数职、专职人员不足，试点攻坚可以集中人力推进，但后续合同管理、纠纷调处、动态更新缺乏长效力量，仲裁、司法衔接不畅，小问题容易积压成信访隐患。

委员现场追问核心症结：“除了认知偏差，最棘手的历史遗留问题是什么？”基层负责人介绍，早年为减轻农民税费负担，各地普遍依据地块肥力、区位、灌溉条件进行面积折算，造成大量地块“证载面积与实际耕作面积不符”。

综合实地考察情况，考察团认为当前延包试点突出问题主要集中在三个方面：一是认知层面有偏差，部分群众片面追求绝对平均、期待打乱重分，少数基层干部面对复杂矛盾存在畏难情绪；二是历史层面有梗阻，地证不符、地力分化、确权不精细等遗留问题引发新的矛盾；三是治理层面有短板，基层农经队伍弱化、管护机制滞后、纠纷调处体系不顺，难以适配土地延包长效治理要求。

健全长效机制 赋能乡村振兴

延包30年，稳的是土地权属、定的是农民人心、固的是制度根基、谋的是长远发展。“试点推进既要守住‘大稳定’底线，也要破解‘小矛盾’难题，更要健全长效治理机制，实现‘稳得住、管得好、可持续’。”考察团强调。

在桃源县枫树维吾尔族回族乡苏家堆村，委员们看到了民族村组柔性治理、民主协商的鲜活实践。该村坚持“民事民商、民权民定、尊重民俗、柔性治理”原则，依托屋场恳谈、双语宣讲、协商议事等方式，提前排查化解婚嫁分户、人口变动带来的权属矛盾，平稳有序推进延包顺延，实现了民族村组土地稳、民心稳、大局稳。

“少数民族群众对延包30年政策是否理解？最关心的权益问题是什么？”村民代表表示，以往群众对土地政策了解不深，担心承包变动、权益受损，通过村组屋场会、双语宣讲、入户解读，大家充分理解了“大稳定、小调整”的政策原则，普遍支持顺延延包，最期盼的就是政策稳定、权益有保障、纠纷有人管。

“如何依托村规民约、群众自治，长期化解土地矛盾、守住承包稳定底线？”村干部介绍，村里发挥优势，推选德高望重、公道正派的老党员、老干部、老教师和民族代表等组建议事小组，坚持民事民商、民权民议，提前排查化解婚嫁分户、人口变动引发的权属矛盾，做到小事不出组、大事不出村，为延包长效落地提供了基层自治样板。

结合三地调研所见、所思、所悟，考察团形成了共识：党和国家确定的土地延包政策合民意、顺民心、稳大局。推动试点提质增效、常态长效，必须坚持问题导向、底线思维、系统观念，从宣传引导、政策细化、数字赋能、基层治理四个维度持续发力——

一是深耕政策宣讲，校准思想认知、凝聚全民共识。摒弃单一文件宣讲模式，立足农村、城郊、民族地区不同场景，依托田间课堂、堂屋夜话、双语宣讲、短视频科普等接地气方式，讲透“大稳定、小调整”的政策逻辑与制度价值。精准回应群众公平诉求，既要坚决杜绝变相打乱重分，也要主动化解突出人地矛盾，杜绝“一延了之”，持续稳固民心根基、稳定生产预期。

二是细化实操规范，厘清历史遗留、守住政策底线。考察团建议中央层面出台统一实操指南，细化“小调整”边界、特殊群体权益保障、确权确股不确地管控等关键规则。坚持“地外解决”为主、就地微调为辅，多渠道通过集体收益、公益岗位、社保兜底化解人地矛盾。严控确权确股不确地，防止扩大化，明确适用条件与审批程序，结合高标准农田建设、土地整治、经营权流转，探索承包地自愿有偿退出机制，持续完善农村基本经营制度。

三是强化数字赋能，构建智慧体系、提升治理质效。以延包试点为契机，厘清历史数据偏差，打通部门间数据壁垒，以数字化改造提升管理效能。强化农业农村、自然资源等部门数据共享，完善省级土地承包信息平台，全面推行合同网签、动态更新、全程溯源，健全确权登记、数据保密、日常管护全流程机制，构建“以图管地、数据赋能、精准监管”的现代化农地承包管理体系。

四是夯实基层根基，健全长效机制、筑牢治理底盘。补强基层农经专业队伍，常态化开展政策、业务、信息化培训，提升基层确权管理、纠纷调处专业化能力。健全“乡村调解、县市仲裁、司法保障”多元化解机制，加大基层仲裁经费、场地、人员保障力度。充分发挥村两委、村集体、村民自治机制作用，推动权责利统一，把矛盾化解在基层、隐患消解在萌芽状态，以稳定的土地承包关系、健全的基层治理体系，持续夯实乡村振兴与粮食安全的制度根基。