2026年7月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》），这是自然资源资产管理领域全面落实党的二十届三中全会部署出台的纲领性文件，系统搭建起全民所有自然资源资产全生命周期管理制度框架，标志着我国自然资源资产管理从分散试点、单项突破迈入体系化、法治化、一体化建设新阶段，是打通“两山”转化通道，促进自然资源安全、高效、永续利用和资产保值增值的制度解决方案。

《意见》出台具有重大意义

《意见》出台是完善生态文明基础体制的关键任务。自然资源资产产权制度是生态文明建设八大基础性制度之一。党的二十届三中全会对完善生态文明基础体制作出重要安排，明确要求“健全自然资源资产产权制度和管理制度体系”。《意见》是自然资源资产管理领域首部以“制度体系”命名的中央文件，以健全自然资源资产产权制度为主线，明确了摸清自然资源资产家底、健全自然资源资产产权制度、促进资产保值增值和价值实现、实现市场高效配置和资源有效利用以及进一步保障所有者和使用者权益等自然资源资产管理领域关键制度改革举措，与2015年《生态文明体制改革总体方案》以及党的二十届三中全会、四中全会等改革要求一脉相承，为新时期加强自然资源资产管理提供了明晰的改革路径。

《意见》出台是深入践行“两山”理念的重要举措。绿水青山能否转化为金山银山，关键在于产权是否清晰、价值能否量化、交易是否有据。2017年以来，生态环境部先后授牌命名“绿水青山就是金山银山”实践创新基地八批331个，自然资源部总结形成生态产品价值实现典型案例六批64个，从不同角度探索并验证了生态优势转化为经济社会发展优势的有效政策路径与关键机制。基于这些丰富的实践探索与实施经验，《意见》将“促进自然资源资产保值增值”“促进自然资源资产高效配置”等写入制度设计，提出探索资源权益指标市场化交易、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励等机制，为更好统筹高质量发展与高水平保护关系明确了制度手段。

《意见》出台是全面推进治理体系与治理能力现代化的根本需要。自然资源资产管理涉及调查监测、确权登记、资产清查、市场配置、监督考核等全链条环节，其制度化水平直接反映国家治理体系和治理能力现代化程度。党的十八大以来，我国相继出台《自然资源资产负债表编制试点方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》等，自然资源资产管理制度改革试点不断推进。《意见》以先期制度改革试点和试行经验为基础，提出统一调查监测和资产清查核算、构建自然资源管理和国土空间规划“一张图”、推进常态化编制自然资源资产负债表、建立所有权资源清单管理制度等举措，是新时期加快推动形成多元共治格局、促进治理体系与治理能力现代化水平提升的根本需要。

《意见》明确制度体系完善的思路与重点

总体思路：一条主线、两步走目标、三个“统一”

——聚焦一条核心主线。以健全自然资源资产产权制度为主线，坚持公有制不动摇，统筹所有权、使用权、收益权、监管权制度设计，形成了“摸清家底—明晰产权—整体保护—高效配置—监督考核”的自然资源资产管理链条。

——实施两步走目标策略。目标设置上与2035年“美丽中国目标基本实现”深度协同，设置2030年、2035年两个阶段目标，形成渐进式推进节奏。到2030年，自然资源资产家底更加清晰、整体保护更加有力、资产配置更加高效、考核监督更加完善，管理制度体系更加健全。到2035年，系统完备、运转顺畅的现代化自然资源资产管理制度全面建立，管理水平全面提升。

——突出体现三个“统一”。基于系统治理、产权明晰、市场配置、权责对等、全过程监管五大原则，着力推动实现三个“统一”的自然资源资产管理闭环。整合土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等各类资源调查标准，完善自然资源统一调查监测评价制度。深化自然资源和不动产统一确权登记，推动水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域、无居民海岛以及探明储量的矿产资源等自然资源和国家公园、自然保护区等国土空间的统一确权登记。建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，完善自然资源资产统一报告制度，强化监督考核，确保权责对等。

制度重点：五大重点回应实践之需

一是资产清查常态化，探索自然资本核算。解决底数不清、价值不明、账本不实问题是管理并利用好自然资源资产的基础性工作。近年来，我国持续开展自然资源统一调查监测，不断完善自然资源资产负债表编制制度。但是迄今自然资源价值量核算的技术标准体系尚未实现统一，自然资本核算仍处于探索阶段。《意见》要求定期开展资产清查，查清实物量、探索核算价值量，并推进自然资源资产负债表常态化编制，标志着自然资源将从“家底模糊”走向“账实相符”。

二是产权制度精细化，填补新兴领域空白。健全自然资源资产产权制度是推进自然资源市场化配置、促进生态产品价值实现的前提条件。《意见》直面实践痛点，针对深层地下空间、国有农用地、填海成陆、无居民海岛、用水权等长期权利不清的领域，逐一作出制度安排，如探索单独设立深层地下空间建设用地使用权，完善海域使用权向土地使用权转换的衔接机制，依法依规推进用水权改革，为资源市场化配置扫清产权障碍。

三是整体保护制度化，生态价值可量化。整体保护制度化与生态价值可量化，构成了自然资源资产管理从“守底线”到“算价值”、从“被动管护”到“主动增值”的双重制度基石。《意见》聚焦解决自然资源管理“碎片化”弊病，创新性提出建立自然资源资产管理指标体系，以及探索建立资源权益指标市场化交易机制、大陆自然岸线占用与修复平衡机制、生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制，推动实现保护成本共担、生态效益共享。

四是组合配置破题，资源利用从“单打”到“一盘棋”。传统配置模式按土地、矿产、海域等要素分头管理，导致资源利用碎片化、效益低下。通过对多种资源种类自然资源资产的产权归集和权利赋能，构建自然资源资产配置新模式，是破解发展瓶颈、激活资源价值的重要路径。《意见》提出编制自然资源资产配置方案，实行多要素组合配置，区分公益性与经营性资产，统筹储备、配置、价值实现和收益管理。

五是考核监督更加完善，制度刚性显著增强。考核监督制度的完善，直接关系到自然资源资产所有者职责能否有效履行、改革举措能否有效落地。《意见》明确要求制定全民所有自然资源资产所有权资源清单管理办法，统筹开展自然资源资产管理责任考核，依职责对全民所有自然资源资产所有者职责履行和权益维护情况开展监督，以及探索国有自然资源资产损害赔偿机制等，以责任考核压实履职担当、以督察监督强化过程管控、以损害赔偿兜底权益维护，推动自然资源资产管理制度真正成为刚性约束。

推动改革措施落到实处

一要完善组织协调机制。坚持党中央集中统一领导，严格落实中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制，加快建立跨部门、跨层级的联动工作机制，明确各级政府和职能部门在调查监测、确权登记、资产配置、收益管理、监督考核等环节的具体职责分工。推动各地区各有关部门树立和践行正确政绩观，以全链条协作促进一体化治理，提升对各类风险的监测预警和防控能力。

二要健全激励约束机制。将顶层设计与地方探索相结合，强化正向激励，鼓励各地区结合实际因地制宜先行先试，开展差别化改革探索。逐步探索将自然资源资产管理情况纳入领导干部自然资源资产离任审计和绩效考核体系，强化监督执纪问责。建立自然资源资产管理及履职情况报告机制，依法向社会公布国有自然资源资产状况和管理情况，接受社会监督。

三要加强科技支撑和人才队伍建设。加快推进调查监测工作数字化转型，实现从“人海战术”到“智慧治理”的跨越。加强自然资源调查监测评价成果应用和共享，破解“信息孤岛”。加快培育兼具自然资源、生态环境、产权经济等复合背景的专业人才，补齐人才短板。

（作者：董战峰系生态环境部环境规划院政策研究所所长、九三学社中央环境资源委员会副主委兼秘书长；许进系全国政协委员、九三学社中央社史研究中心副主任；杜艳春系生态环境部环境规划院副研究员）