2021年10月12日，三江源、大熊猫、东北虎豹、海南热带雨林、武夷山5个国家公园正式设立，开启以国家公园为主体的自然保护地体系建设新篇章。首批国家公园整合优化了120余个各级各类自然保护地，实现重要生态空间大尺度、全要素、整体性保护修复。

五年来，首批国家公园从制度破题走向系统深耕。各国家公园统筹推进山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，实施栖息地修复、生态廊道连通、人为活动管控等系列举措，区域生态本底持续巩固。

评估显示，首批国家公园生态效益评估指标优秀比例达75%，水源涵养、固碳释氧、水土保持等核心生态服务功能有效提升，旗舰物种保护实现历史性突破。各国家公园在严守生态保护红线的同时，通过生态管护、生态补偿、发展生态产业与生态体验，带动群众就近就业增收，让广大群众实实在在共享生态保护红利。

建设未有穷期，站在五周年新起点，如何再出发？本期汇集委员建言，共商国家公园高质量发展之路。

——编者

珙桐

“国家公园建设是进行时，不是完成时。既要给虎豹留足家园，也得给百姓留好出路。”全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所研究员谷树忠接受记者采访时，开门见山。

党的十八大以来，以国家公园为主体的自然保护地体系建设取得重大进展。5个国家公园正式设立，另有40余个进入国家公园候选名录，自然保护区及自然公园名录基本确立。谷树忠用一组数据概括了整合优化的成效：全国自然保护地数量从9240个减少到4800个左右，面积由182万平方公里增加到近184万平方公里。“这是一次‘瘦身’与‘强体’并举的措施。”他打了个比方——把耕地、永久基本农田、城镇村等生产生活空间“请出去”，把森林、草原、湿地、荒漠等生态空间“请进来”。分区管控也从原来的核心区、缓冲区、实验区等三类分区管控，改为核心保护区、一般控制区两类分区管控。“这些举措管控更精准了，也更便于妥善处理保护和发展的关系。”

但谷树忠话锋一转：“成绩单漂亮，不等于问题清零，还有进一步改善的空间。”

首当其冲的是边界问题。谷树忠调研后发现，目前各类各级自然保护地还存在物理边界不清晰、管控要求不明确的情况，勘界立桩、管控标识等工作仍需加强。

更让他关注的是人兽冲突问题。调研中他发现，部分以猛兽为保护对象的自然保护区内仍保留不少居民点，极易发生人兽冲突甚至虎豹伤人的事件。

还有一园多片的问题。如武夷山国家公园分福建、江西两个片区，大熊猫国家公园横跨四川、陕西、甘肃三省共4个片区，各片区间管理的标准和强度参差不齐。此外，分区分级管控在处理保护与发展关系、合理安排中央和地方事权方面，仍有改进空间。

对此，谷树忠提出五点建议。

一是通过“一张图”将各类自然保护地完全落到图上，从根本上消除空间重叠问题。同时加强实地勘界，设界碑界桩、电子标识或电子围栏，设置告知、指示标识，明确告知社会人员可否进入及相关注意事项。

二是努力将自然保护区特别是国家公园内的居民点“调出”，尤其要尽快将东北虎豹国家公园内极易发生虎豹伤人事件的居民点调出。“调出”的居民可视作生态移民，给予相应补偿和安置。如短期内难以调出，则应大力加强安全防护，设置物理围栏和活动通道，加强人兽和平共处知识宣传普及和野兽活动预警提示，在保护区内将人类保护起来。

三是从体制、规划、标准等层面持续推进国家公园空间整合、管理整合，努力做到“一园一制”“一园一策”“一园一规”。条件具备的地方，可考虑对行政区划作必要的微调，从根本上解决一园多片问题。

四是坚持差别化管控。核心保护区保护强度要持续保持，一般控制区则要提高灵活处置能力，特别是当生态保护与国家战略需求如战略性矿产资源勘探开发、重大基础设施建设、国防建设等出现矛盾时，要因地因时制宜妥善处置。

五是动态监控动物特别是猛兽的活动范围及其变化，对猛兽经常“越界”的情况予以高度重视，必要时对自然保护区空间范围、边界作适当调整，调整前以警示牌等形式提醒路人。同时建立健全范围及边界的动态调整优化机制。

一虎带五崽（监测画面）

“国家公园是生物多样性保护的‘方舟’，但这艘方舟要行稳致远，还有很多功课要做。”全国政协委员、重庆市生态环境局局长余国东接受记者采访时表示，从试点探索到全面发展，我国国家公园建设成效显著，下一步需在生物多样性保护上下更大力气。

调研中，余国东发现国家公园统筹建设推进力度仍待加大。自然保护地整合优化后，生态空间破碎化、管理区孤岛化有所缓解，但全域生态廊道网络尚未成型，野生动物迁徙、物种基因交流面临的人为阻碍，物种生境整体质量提升缺乏系统性支撑。

让他忧心的还有监测评估的“家底不清”。国家层面虽已出台生态质量调查评估制度规范，但地方配套基础薄弱，森林、灌丛、草原、湿地等多元生态系统监测网络覆盖不全，核心生物富集区缺乏长期、连续、动态监测。

此外，还面临协同保护机制亟待健全、生态价值转化创新示范不足等问题。

面对这些挑战，余国东首先把目光投向制度根基。他认为，要抓住生态环境法典和国家公园法实施契机，加快完善配套法规和标准体系，将生物多样性保护要求融入国家公园规划、建设、管理各环节。细化中央与地方、行业部门与园区管理机构的权责清单，对各类自然生态系统和生物及其遗传资源分类制定保护目标，压实长效管护责任。严格落实核心保护区和一般控制区差别化管控，建立多省份常态化联合巡护、执法制度，严厉打击非法捕猎、交易野生动物等行为。“权责清了，保护才能严起来、实起来。”

制度落地，离不开科技与工程支撑。余国东建议，要科学实施就地保护与生境修复、迁地保护与种质资源保护等重大工程，科学规划建设生态廊道，构建连续完整、互联互通的生物栖息网络；探索建立中央财政转移支付机制，引导各类资本投入国家公园生物多样性保护重大工程。

保护之外，余国东看得更远。他主张统筹严格保护与科学利用，依托国家公园自然资源和文化禀赋，因地制宜培育研学、科普、宣教等生物多样性体验地，推动农牧、中医药、传统工艺等适度合理利用转化，创建具有国家公园标识的特色生态产品区域公用品牌。同时，支持原住民、社会组织、企业深度参与保护，探索生态产品经营开发机制，提供更多与保护目标相一致的生态产品和服务，助力属地社区共享生态红利。“保护不是把人和自然隔开，而是让守护绿水青山的人也能过上好日子。”

余国东指出：“国家公园生物多样性保护，本质上是为子孙后代留一份宝贵家底。制度要严、手段要新、机制要活，这条路，需要久久为功。”

黄河源湿地 多太 摄

“国家公园建设，既需要法治‘定规矩’，也离不开社区‘聚合力’。”全国政协委员、湖南省政协副主席潘碧灵认为，如今我国自然保护地体系建设迈入法治化新阶段，但将法治优势转化为治理效能，重要一环是推动原住居民从“要我保护”向“我要保护”转变。

调研中，潘碧灵发现国家公园社区参与面临三大瓶颈：利益联结不够紧密，生态补偿与特许经营配套机制尚需细化，社区难以深度融入价值链；绿色转型支撑薄弱，社区在发展自然教育、生态体验时，普遍面临技术、资金与市场渠道的系统性困境；治理效能亟待提升，社区在规划与资源利用中的知情权、参与权易流于形式，缺乏实质性程序保障。“社区如果只是‘旁观者’，保护就缺少最持久的内生动力。”

怎么破？潘碧灵认为，首先要从法律体系上夯实根基。他建议尽快出台《国家公园社区发展管理办法》《国家公园特许经营管理办法》等配套规章，明确生态补偿动态调整机制、社区优先反哺比例及参与决策的实体性权利，让法律条文真正具备可操作性。

制度有了，还得有抓手。潘碧灵提出，全面推广管理机构与村集体签订《社区共管协议》，明确权责边界。完善“协议保护”等绩效挂钩型生态补偿模式，将补偿资金与实际保护成效紧密关联。在他看来，这不仅是资金问题，更是角色转型——让社区从被管理者变成共管者。

角色转型的关键，在于实质赋权。潘碧灵建议建立健全社区共管机构，在国家公园管理机构决策咨询委员会中固化社区代表席位并赋予实质性议事权，确保社区在规划编制、收益分配等重大事项上拥有参与权与监督权。“参与不能流于形式，要能说得上话、管得了事。”

赋权之后，还要有利益纽带。他提出探索社区以集体自然资源资产使用权入股、合作经营等方式参与特许经营，保障长期股权性收益。建立社区发展专项资金，生态管护岗位坚持“就近就地”原则。“让守护绿水青山的人获得体面收入与社会尊重。”

人地关系也要规范。他建议科学制定传统利用正面清单，在不破坏生态的前提下，允许适度开展采集、放牧、非遗手工艺等活动。探索建立传统生态知识保护补偿制度。“祖辈积累的护林智慧，理应得到合理回报。”与此同时，文化赋能同样重要。支持将蕴含生态智慧的民族文化转化为高品质生态体验产品，通过文化赋能增强原住居民的文化自信与生态认同。

最后，协商监督要跟上。要规范规划编审程序，明确审批时限，防止“审而不批”。涉及社区利益的规划调整必须履行事前协商程序并形成约束性纪要。将社区满意度纳入国家公园建设成效评估指标，建立社区参与年度报告和信息公示制度。

潘碧灵认为，“完善自然保护地法律体系、提升社区参与积极性，本质是重构自然与文明的共生关系。只有让生态红利公平惠及守护绿水青山的人，才能真正筑牢生态文明的社会根基。”他强调，通过系统构建共建共享长效机制，把本土社区从“旁观者”转变为“共建者”，当每一位原住居民都成为国家公园最坚定的守护者，国家公园将从“绿起来”走向“活起来”，为美丽中国写下最生动的注脚。

2026年1月1日，《中华人民共和国国家公园法》正式施行。法律落地之后，国家公园如何从“有法可依”走向“良法善治”？全国政协委员、清华大学法学院教授聂鑫近日接受记者采访时表示，应以法律施行为契机，理顺管理体制、打通制度堵点，破解“一放就乱、一管就死”的难题。

在聂鑫看来，三江源国家公园的实践颇具代表性。现行《三江源国家公园条例（试行）》制定于2017年，早于三江源国家公园正式设立和国家公园法出台，其确立的集中统一垂直管理体制在实践中未能完全落地。各园区管理机构兼具管理局派出机构和县级政府工作部门双重身份，“两头兼顾”导致职能交叉、精力分散，影响了聚焦国家公园保护建设的主责主业。

国家公园法第六条已明确，管理机构负责保护管理和相关行政执法，地方政府负责经济社会发展综合协调。聂鑫建议，由中央主管部门指导地方将试行条例修订为正式地方性法规，重点实现四方面衔接：在管理体制上，厘清管理机构与地方政府、自然资源和林草部门的职责边界，以确权登记成果划清所有者职责与监管职责；在分区管控上，对接核心保护区和一般控制区二分结构，落实一般控制区活动正面清单；在资金保障上，建立以财政投入为主、生态产品价值实现为补充的机制，考虑将源头区保护支出确立为中央财政事权或以中央为主的共同事权，探索生态服务价值核算、账户和区域公用品牌，支撑碳汇、水权交易；在社会参与上，将生态管护岗位优先聘用当地居民和特许经营制度以法规形式固化，明确收益分配，破解联农带农难题。

体制理顺之外，司法协作的堵点同样不容忽视。森林公安整体转隶公安机关后，原来在林草系统内部完成的行政执法与刑事执法衔接，转变为国家公园管理机构与公安机关之间的跨部门衔接。聂鑫坦言，证据标准对接、案件移送和专业鉴定等环节仍易脱节，三江源等地广人稀、执法半径大的国家公园尤为突出。他建议，从国家层面建立生态环境行政执法与刑事司法联动机制，明确线索通报、案件移送、联合调查和鉴定协作规则，防止有案不移、以罚代刑；同时创新生态修复责任执行方式，将认购碳汇、异地修复、劳务代偿等作为替代性修复手段，配套设立国家公园生态法庭，并将损害赔偿金、公益诉讼赔偿金等归集为生态修复基金，做到法定专款专用。

生态补偿机制的完善，也是聂鑫关注的重点。调研中他发现，现行以地方为主、自愿协商、中央奖励的横向补偿模式，适用于相邻省份两两协商，却难以覆盖黄河源、长江源等流域源头区。“其保护成本主要由上游省份承担，而生态服务惠及全流域乃至全国，受益主体高度分散，两两协商难以实现。”他认为，流域源头区提供的是全国性生态公共产品，需由国家层面统筹推进。建议确立以中央财政为主要组织主体、法定强制的纵横结合补偿制度，与中央财政事权相衔接，形成纵向保基础投入、横向促增值激励的制度合力，并选择黄河源等源头区先行示范，率先探索高水平保护与高质量发展相得益彰的新路径。

在位于那曲的三江源国家公园监测中心，藏羚羊群穿越青藏公路的画面、冰川退缩的轨迹、草地湿地的动态变化，都化作一行行数据，实时传输至监测平台。全国政协委员、中国测绘科学研究院院长燕琴向记者感慨：“十年前，我们还在靠巡护员的双腿丈量保护区；如今，卫星遥感让每一寸土地都‘开口说话’。”

随着国家公园法今年正式施行，我国自然保护地监测工作全面步入法治化、常态化新阶段，卫星遥感技术在本底资源调查、地质调查、生态保护修复、空间用途管制、自然资源督察与执法等多个核心业务中深度应用。国家层面，已建立人为活动常态化遥感监测机制，实现国家级自然保护区半年一次、国家公园一年一次的人类活动遥感监测。累计组织近60批次遥感监测，推动各地及时开展现场核查与整改治理。

以三江源国家公园为例，在14个关键点位，高通量卫星系统实时传输藏羚羊、雪豹活动信息，同步监测冰川进退、湖泊演变。“旗舰物种与生态资源全天候不间断感知，这在过去不可想象。”东北虎豹国家公园的成效更为直观：全域覆盖的“天空地”一体化监测体系，实现了对东北虎、东北豹等旗舰物种的全天候感知。“这些案例充分证明，卫星遥感技术可深度融入自然保护地治理的各个环节，改变传统管护方式，发挥出显著成效。”

然而，燕琴在调研中也发现，卫星遥感在自然保护地应用中仍存难点。“首先是制度保障不足。”她指出，遥感监测成果的法定地位、跨部门数据共享机制、跨区域管辖权划分等尚未明确法律界定，“监测结果难以顺畅转化为执法监管、考核评估的有效依据。”

技术应用碎片化是另一痛点。数据接口不互通、标准不统一，特殊生态类型解译模型缺失，复杂林下目标识别精度不足；监测成果与管护业务衔接不畅，“发现—预警—处置—评估”闭环尚未形成。

监测成果与市场转化衔接也存在不足。她坦言，生态产品价值交易难、变现难，核算结果应用衔接不畅，“守护绿水青山的人，理应获得实实在在的收益。”

针对这些问题，燕琴认为，要从法治、科技和生态产品价值转化入手。

“首要是健全法规制度。”她建议在自然保护地立法中明确遥感监测技术的法律地位，将其纳入执法监管、考核评估的法定支撑体系；建立跨部门数据统筹共享机制，明确数据所有权、使用权与管辖权，破除“数据孤岛”，完善遥感监测与行政执法、督察问责的衔接流程。

科技创新同样关键。她呼吁设立科技专项，开展全国统一技术标准与共享平台、复杂林下目标智能识别、生态资产动态评估等关键技术研究，“运用AI、大数据构建多源数据融合和一体化监测平台，推动管理向精细化、立体化、智能化升级”。

她还特别强调了运用遥感技术对生态产品价值转化的作用。“融合卫星遥感技术，构建从指数评价、GEP核算、生态利息转化到绿证交易的完整链条。以‘绿水青山指数’设定价值转化门槛，开展分级价值折算，常态化推进GEP核算，建设标准化绿证交易机制和平台。”（记者 王硕 王菡娟）