资料图：周小川。中新社记者 金硕 摄

　　翻开有关政策性银行改革的厚厚资料可以看到，早在2006年，周小川就曾经相当细致地谈及他思考中的政策性银行改革方案：实现政策性银行的市场化运作，使其受市场制度约束，其中一个有效的途径就是政策性银行向开发性银行转型。一要充实资本金，二要实行分账管理，三要完善公司治理结构，建立现代银行制度，四要深化内部改革。

　　2008年12月，国家开发银行股份有限公司成立，这被视为中国政策性银行商业化改革迈出了历史性的一步。

　　但是，中国的政策性银行并没有在商业化改革这条路上走太远。2008年末开始席卷全球的金融危机让不少国家意识到，危机之下，商业性金融机构从利润最大化和降低风险的角度考虑，贷款积极性明显下降，基础设施、公用设施乃至涉及重要战略部署的公共性融资缺乏资金支持。因此，发展开发性金融又重回大家的视线。

　　2013年和2014年，中国政府工作报告连续两年提出“实施政策性金融改革”；2015年更首次明确提出“发挥好开发性金融、政策性金融在增加公共产品供给中的作用”。

　　正是在不断摸索和调整中，中国这一轮的政策性银行和开发性金融的改革框架已经成型。

　　关于改革的三大焦点

　　政策性银行改革推进至今，一直围绕着三大焦点问题。

　　问题之一：建立什么样的约束机制？

　　这已有明确答案。在改革方案的设计中，三家政策性银行和监管方都已达成共识：首要是建立有效的约束机制。

　　“最终，对银行机构真正有效的是资本约束。没有资本约束，其他约束方式都难以更好地发挥效果。”周小川说。

　　三家银行保持稳健和可持续性非常重要，这也是这次改革的重点内容之一。转轨经济的实践表明，政策性机构容易有过度扩张的冲动，成为只注重执行国家计划而忽视财务绩效的非企业化实体；往往对可持续发展重视不够，容易有约束机制(特别是资本约束)欠缺和反复申请政策优惠的倾向。解决以上问题成为本轮改革的要点之一。资本约束在一定程度上还可以解决商业银行和政策性银行之间的争议。严格说，开发性业务和商业性业务之间的界限是有模糊性的，商业银行也可以做开发性业务，但是有的商业银行不愿意做。二者的竞争经常会陷入互相指责之中，商业银行的理由之一是，政策性银行没有资本约束，所以二者的成本并不一样。既然对银行机构真正有效的是资本约束，政策性银行的改革也要推行资本约束，使得其风险加权资产所产生的资本需求跟商业银行的标准基本一致，内控和外部监管即可得以明确，不再徘徊。