据媒体报道，土地管理法修改已列入十二届全国人大常委会立法规划。就该法的修改，笔者有几个观点，和读者分享。

现行的土地管理法禁止农村集体建设用地（特别是宅基地）进入市场，规定任何单位和个人搞建设，必须申请使用国有建设用地，以至于地方政府任意扩大公益性征地范围，独家垄断了城市建设用地的供给，从而一方面促使地方政府过度依赖土地财政，工业用地粗放使用，城市住宅用地供不应求，地价飙升从而引起房价居高不下，阻碍了农民工进城落户的市民化进程，另一方面剥夺了农民平等参与工业化城市化的权利，堵塞了农民获得土地财产收益的渠道，并造成大量宅基地闲置、“空心村”频现。不仅如此，对农村集体土地（包括城中村）和城市住宅（包括小产权房）的强征强拆，还激化了农村与城市、居民与政府之间的矛盾，导致土地征收拆迁领域的群体事件时有发生。

土地管理法的修改，一是应按照宪法第十条的规定，把政府征地行为严格限定在公共利益范围。要全面落实《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，合理界定征收征用适用的公共利益范围，不将公共利益扩大化，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。对于非公共利益用地，由城乡统一的建设用地市场提供，为此要按照中共十八届三中全会的决定，允许农村集体经营性建设用地在符合规划和用途管制的前提下与国有建设用地平等入市、同权同价。

二是应按照物权法第十二章和第十三章的规定，赋予农村集体建设用地以及宅基地使用权完整的用益物权能，包括出租、转让、抵押、担保和继承等各项权能，并根据《中共中央、国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》，对农村集体土地产权（包括宅基地使用权）与国有土地产权给予同等保护。

笔者认为，首先，将土地管理法第二条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”修改为“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予公平合理补偿”。

其次，将土地管理法第八条“城市市区的土地属于国家所有。”修改为“原城市市区的土地属于国家所有，新增城市市区的土地中属于非公共利益需要的，可以属于农民集体所有”。

有关公共利益需要的规定，可参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》。也可以用排除法，明确列出属于公共利益的商业利益需要（如商品住宅建设、工业及园区建设、金融、商业、娱乐、体育、文化等产业和服务业等）的土地不得由政府征收、征用或收回使用权。

再次，将土地管理法第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”修改为：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，如果是出于非公共利益的需要，可以在符合城乡统一规划的前提下，通过市场交易获得农村集体土地使用权和城市国有土地使用权（包括国有土地使用权转让）”。

又次，将土地管理法第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”修改为“农民集体所有的土地（包括农地和建设用地以及建设用地中的宅基地）的使用权，在符合城乡规划和用途管制的条件下可以和国有土地同等入市、同权同价，满足城乡建设中非公益性用地需要”。

最后，建议土地管理法增加一章：农村集体建设用地使用权。具体内容如下：

农村集体建设用地使用权在符合城乡统一规划的前提下与城市国有建设用地使用权具有同等的权利；

农村集体建设用地可用于工业和商业（包括房地产商品住宅）开发。

农村集体宅基地使用权可以继承、转让、入股、出租、抵押，农民的住房连同宅基地可以出租和出让给农村集体所有制成员以外的人员。

农村集体耕地在符合城乡统一规划的前提下可以转变为建设用地并直接进入市场。

允许农村集体之间在符合城乡统一规划的前提下自主进行建设用地增减挂钩，除非自愿，政府不得把增减挂钩的指标变成征地指标。

城中村的改造可以在符合城市规划的前提下保留集体土地所有制性质不变。

（作者系全国人大代表、民进中央经济委员会主任、清华大学政治经济学研究中心教授、主任）