制度“四重四轻”

发展面临瓶颈

但值得注意的是，记者了解到，我国自然保护区在数量、面积快速增长的同时，现行管理体制以及相关法规制度仍存在缺失，制约了保护区事业进一步发展。

首先是重建立轻标准，保护区类型不清晰。我国在困难条件下，抢救性划定了自然保护区，但部分不适宜划入区域也被纳入到保护范围中。按照各国公认的世界自然保护联盟（IUCN）全球保护地划分类型（即严格自然保护区、荒野区、国家公园、自然纪念区、栖息地/物种管理区、陆地/海洋景观保护区和资源管理保护区），我国很多保护地笼统地划为自然保护区，缺乏科学评估规划和标准体系，造成保护类型较为混乱，生态与发展矛盾凸显。

值得关注的是，与美国、德国等发达国家基本无居民的保护区不同，中国自然保护区及周边人口众多，平均每个自然保护区内定居人口近7000人，周边社区人口5万多。这也为如今保护区与经济发展、民生需求之间埋下了矛盾。

其次是重局部轻整体，保护区破碎化、分散化。国家林业局昆明勘察设计院院长唐芳林介绍，我国保护区的设立是地方政府依自愿原则向上申报，而非由国家依据保护对象划定，这导致一些典型重要的生态系统未纳入保护范围。同时，由于行政区划限制，一些保护区的生态系统的完整延续性也受到影响，导致动物迁徙通道被割裂等情况出现。“湖南境内的天鹅栖息地，在东南西洞庭和湘阴县都有，其中东西洞庭是国家级，南洞庭是省级，而湘阴的部分是县级，这几个地方又都各自独立管理。”湖南师范大学生科院动物学系教授邓学建说，这加剧了保护体系的破碎和分散趋势。

第三是重眼前轻长远，保护区法律制度亟待完善。目前，自然保护区分属林业、农业、水利、海洋、环保等部门，导致保护区域及其所联系的自然系统按条块分割管理，人为割裂了“山、水、林”等要素和结构的完整性。同时，现行《中华人民共和国自然保护区条例》1994年颁布实施已22年之久，相当部分规定已不适用，亟待修订升级。例如，保护区管理机构由政府相关部门设立，但到底是属于政府的派出机构还是独立法人，是否具有执法主体资格等没有明确规定，难以有效履行管理者职责。在实际管理中，由于部分保护区土地权属不清，致保护区管理机构无法对区内资源进行有效管理。桃源县乌云界国家级自然保护区管理局局长陈建鹏介绍，他们全区90%的天然林都应确权给当地林农。此外，还有6万多亩人工林由老百姓投工投劳甚至贷款种植，如今早过了砍伐期。但保护区成立后，这些树木一律不准砍伐。老百姓不但分文未赚，到现在还背负着还贷压力。这种现象在其他地方也普遍存在。去年广西某保护区管理局因阻止村民采伐树木，被当地200多人围攻。

最后是重经费轻科研，国家保护物种名录更新不足。我国自然保护区的科学研究停留在较低层次，专业技术人员缺乏，与保护工作对科研的要求有很大差距。国家保护物种是自然保护区的主要保护对象，然而《国家重点保护野生动物名录》自1989年发布实施以来，长期没有得到全面、系统更新，已严重滞后于部分物种种群变化，导致一些新出现的濒危物种未能被及时收录，给相关保护工作带来了不利影响。同时，个别自然保护区的主要保护对象已大幅减少甚至消失，需要调整。例如内蒙古遗鸥国家级自然保护区生态功能基本丧失“名存实亡”，遗鸥数量从2000年的1万余只锐减至目前的百余只。

唐芳林直言：“这些问题如果不及时解决，而一直沿用60年来的老模式，矛盾只会越发激烈。”