当下，学校安全问题已经成为一种严重的社会问题，跨越了校园的范围，成为社会关注的中心。

近年来学校安全的状况的确令人担忧，有资料显示：我国中小学生每年因食物中毒、溺水、交通事故而造成的非正常死亡人数都在1万人以上，平均每天有40多人，相当于每天有一个班在消失。

据笔者观察，校园内所发生的危险情形主要包括以下几种情况：安全措施不完备的学习设施和危险建筑；学生之间的互相欺凌行为；拥堵挤压造成的意外伤害；火灾、爆炸、食物中毒、煤气中毒等意外伤害；校外侵害，如杀人、强奸等刑事案件；文体活动中发生的意外伤害；校内外交通事故等。这些事故的发生，干扰甚至破坏了部分大中小学校的正常教育秩序，使死伤学生的家庭遭受了不可挽回的损失，同时也给社会增加了不安定因素。

造成学校安全形势严峻的原因很多，而其中一个重要原因就是关于学校安全方面的立法不够完善，使得学校安全管理体制不稳定、安全管理模式不统一、安全管理措施不落实、安全管理工作不到位，从而影响了校园安全工作的正常进行。基于此，笔者认为，完善学校安全方面的立法，势在必行。

关于学校法的立法，各界人士呼吁了多年，笔者近年也一直在努力，但难度确实较大。相比而言，学校安全条例的制定较为容易，其可操作性更强，也更快捷问世，以应急需。考虑到学校安全不只是教育部门一家的事情，涉及教育、公安、交通管理、城管、卫计委、食品药品监督等多个部门以及各地政府，因此需要由国务院出台一部囊括学校自然灾害、事故灾难、暴力侵害、公共卫生事件、日常安全事故等的学校安全条例，目标在于通过法律为各种学校安全管理政策的运行提供支撑和保障。

笔者之所以提出这一建议，有以下几点依据。首先，制定学校安全条例是应对当前学校安全事故频发的积极举措。其次，是完善教育法律体系特别是学校安全法律制度体系的必然要求。长期以来，我国的学校安全管理缺乏相应的法律规制，加之一些主管机关的责任不明，校园安全管理在某种意义上成为法律的真空区域，制定学校安全条例是填补教育法律体系空白的重要举措。第三，这是全面依法治教的客观需要。目前有关保护在校学生合法权益的法律条款散见于《宪法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《义务教育法》、《教师法》、《侵权责任法》等之中。其中的某些法律规定既不具体,又有严重法律空白：对在校学生人身损害案件的归责原则、处理标准均没有涉及；对学校应履行的具体管理职能规定得不够具体；对学校是否应承担监护责任或承担多大监护责任规定得也不甚明了。而且，它们只能解决校园内的犯罪，起不到前期预防、管理的作用。第四，制定学校安全法律法规是世界各国的通行做法。第五，目前已经具备较好的立法基础。

就具体做法，笔者建议，安全条例主要由教育部负责具体起草，确立以人为本、预防为主、政府主导、社会参与的原则，防治并举，重点解决学校安全的突出问题，为维护学校安全提供法治保障。结合我国校园安全问题点多面广、结构复杂、涉及人员众多的特点，校园安全条例的定位应是一法囊括、有所侧重的基准法，涵盖事前、临事、事中和事后全过程的系统法，改变以往“重事前、轻事中、无事后”的弊端，完善事件应对处置、事后纠责、善后与恢复的机制，同时也应是一部兼顾行政权力约束与个人权利保障的统一法，为学校安全管理与事故责任认定处理提供法律准绳。

针对立法难点之处，笔者建议可以从以下几个方面入手：第一，将过错原则确定为学校责任的一般归责原则。学校违反安全注意义务造成学生人身伤害的问题，应当以过错责任原则为一般归责原则。这符合《民法通则》的有关规定。第二，建立赔偿风险分担机制。从法律上明确事故责任方以及赔偿方式，相当于给学生参与学校各种教育教学管理等活动设立了一张保护网。第三，建立学校应急体制。将那些已经被实践证明为行之有效的学校应急管理机制以制度形式确定下来，形成长效机制。学校应急管理机制的有效运行，需要以一定的组织载体为依托，这种组织载体就是学校应急管理体制。

在法律位阶上，学校安全条例属于行政法规，学校安全法属于法律，后者显然高于前者。从长远看，为学校长治久安，笔者呼吁全国人大常委会在今后时机更为成熟时，继续出台学校安全法。届时，国务院可再颁布与其相配套的学校安全法实施条例。

（作者系全国人大代表、湖北省人大常委会副主任、华中师范大学教育学院教授）