作者:复旦大学公共经济研究中心执行主任、经济学院教授 杜莉

提到减税,人们会联想到上世纪80年代里根政府的减税政策。这也是迄今为止美国历史上规模最大、影响最为深远的减税改革。然而,里根政府减税改革对经济增长的促进作用并不明确。从实践可以看出,减税能否成功推动经济增长,很大程度上取决于其刺激投资的效果

税收与经济增长是什么关系?减税究竟会刺激经济增长,还是带来经济衰退?我们不妨来看一看美国历史上里根时期推行减税改革的经验。

能否有效控制赤字,影响减税政策成败

税收是影响宏观经济运行的重要因素,减税是经济陷入低谷时各国政府常采用的政策手段。但减税并不是放在任何一个国家、在任何特定条件下都能有效刺激经济增长的“万灵药”。如果前提条件不具备,或者方案设计不科学,它就不一定能达到预期目标。

提到减税,人们会联想到上世纪80年代里根政府的减税政策。这也是迄今为止美国历史上规模最大、影响最为深远的减税改革。然而,里根政府减税改革对经济增长的促进作用并不明确。在第一个阶段,即1981年之后,美国的经济增长率甚至出现了急剧下降;在第二个阶段,也就是1986年之后,美国的经济增长也仅出现了短暂的小幅上升,随后再次调头向下。

1981年上台之初,里根总统就推出了一个力图大规模减税的经济复兴税收法案。该法案将个人所得税的最高边际税率由70%降至50%、最低边际税率从14%降至11%,同时还引入加速折旧等措施来刺激经济增长。但在法案生效后的第二年,由于膨胀的财政赤字将利率由12%左右推高到20%以上,美国经济出现了1.9%的负增长。这一降幅甚至超过此前石油危机时的经济衰退。

在这样的情况下,1982年9月,美国政府不得不推出一项新的税收公平和财政责任法案。该法案通过取消1981年法案中的加速折旧等规定实现了增税。此后数周,美国经济有所复苏。

其实,仔细观察可以发现,能否有效控制赤字,是决定减税政策成败的一个关键因素。里根政府第二阶段的减税政策最后能够平稳实施,即说明了这一点。

1986年,在第二个任期开始后不久,里根政府推出新的税制改革法案。该法案将个人所得税的最高边际税率进一步由50%降至28%,加上标准扣除、个人豁免和劳动所得抵免额的提高,所有收入档次纳税人的税负都有所降低。同时,该法案还将公司所得税的最高边际税率由46%降至34%。

但是,和1981年法案不同的是,1986年的税制改革法案强调减税的财政中性原则,也就是在不减少财政收入的前提下减税。为此,该法案采取了大幅削减所得税优惠的措施,包括取消此前实行的投资税收抵免政策、延长固定资产折旧年限等。数据显示,与1981年减税之后财政赤字的膨胀不同,1986年减税之后财政赤字明显下降。

增加就业岗位吸引资金回流,还得靠国内投资机会和收益

从里根政府的减税实践可以看出,如果更加注重减轻企业的税收负担,并在鼓励企业投资方面更有针对性,理论上可能更有利于促进经济增长。毕竟,经济增长根本上来自于资本、劳动要素投入的增加和技术进步。而在资本、劳动、技术三者中,资本又起着主导作用。减税能否成功推动经济增长,很大程度上取决于其刺激投资的效果。

但是,如果减税和扩大支出同步进行,是很有可能导致政府债务规模扩大的。而政府债务规模扩大,不仅会影响投资者信心,而且在政府和企业争夺资金的情况下,还可能推高利率、提高企业融资成本,从而抵消减税刺激投资的作用,最终使经济陷入衰退。

当然,这里面也有另一种可能性,那就是减税计划成功促进国内投资增加并吸引国外的资金回流。于是,降低公司所得税后,公司所得税收入不降反增,财政赤字不增反降。

然而,在全球范围内进行功能布局和资源配置,早已成为跨国公司的基本战略。对美资企业来说,这也是美国长期政策影响的结果。美国公司在海外经营取得的利润,能够仅在当地缴纳较低的税收。这是因为美国允许这部分所得推迟到汇回时才交税,并且没有制定严格的反避税措施。这样做的目的,是为了保证美国企业在世界各地的竞争力。也就是说,按照美国以往的政策,只要美国企业能够实现对全球资源和市场的把控,只要美国企业能够盈利并创造价值,美国政府就并不介意投资和生产是在哪里进行的。

数据显示,2000年以来,美国的海外净收入增长快速。这也就意味着,美国在他国取得的收入相比他国在美国取得的收入越来越高。它充分表明,经济全球化背景下的对外投资,可以为美国带来高收益。

倘若出于增加本国就业的考虑,而想要扭转这一趋势,其实也没有那么容易。即使不考虑美国减税可能会引发其他国家竞争性减税的情况,就现有情况来看,爱尔兰等国的公司所得税法定税率已经低于15%,中国和印度的法定税率虽然高于15%,但在经济特区、高科技园区等特定区域对符合条件的外国投资者事实上都实行了低税或税收减免。同时,苹果、星巴克等不少美国跨国企业,通过采取多种避税手段已经把海外经营的所得税负降到了个位数。在这种情况下,很难想象15%的公司所得税率会吸引这些企业大量回流美国。

同样道理,即使海外子公司利润汇回的税率降至10%,如果海外的投资收益更好且税负不高,相关企业恐怕也不会选择将利润大量汇回美国。因此,吸引美国企业海外投资回流及促进美国国内投资,根本上还是要靠美国国内的投资机会和投资收益,减税能够起到的作用并不十分明显。