城市规划是一个城市发展的蓝图,它在某种程度上决定着城市的未来面貌,与生活在城市中的你我息息相关。

改革开放30多年来,我国经历了历史上规模最大、速度最快的城镇化进程,城市建设取得了举世瞩目的成就,而城市规模扩张造成的问题与矛盾也日益显著。为此,时隔37年重启的中央城市工作会议出台了《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》,其中提出把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳等理念融入城市规划全过程,增强规划的前瞻性、严肃性和连续性,实现“一张蓝图干到底”。

这是我国城市规划工作理念和方法上的一次巨大变革,重新定位城市规划工作,成为摆在每个城市管理者面前的必答题。

19日,以“加强城市规划工作”为主题的第50次双周协商座谈会在全国政协礼堂召开。为了给这次双周协商座谈会做准备,今年4月,全国政协副主席卢展工率全国政协提案委员会“加强城市规划工作”专题调研组先后在广东、海南、北京调研,走访多个城市,实地考察了地下综合管廊、港口码头、市民文化休闲场所、城市副中心等各类城市规划项目,并召开多场座谈会与当地相关部门进行了深入的互动交流。一路走来,委员们看到了这些城市在转变发展理念、实现“一张蓝图干到底”方面作出的探索,也看到了他们的难题和困惑。

规划的前瞻性、严肃性和连续性都离不开法治的保障,城市规划工作首先要依法办事,这是委员们共同的观点。在调研中,大家还围绕如何解决“规划打架"、规范相关审批程序、突出“以人为本”等等问题展开了探讨,提出了诸多具有可操作性的建议。

用“多规协调”避免“规划打架”

习近平总书记曾指出,“考察一个城市首先看规划,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳”。

浪费和折腾,是众多城市在规划工作中的通病,由于“纵向”的部门垂直管理和“横向”多规并行,造成规划之间互相渗透、内容交叉、管制重叠、标准不一,简而言之,就是“规划打架”。

避免“打架”,就要“多规协调”,只有一份凝聚了党政部门和广大百姓广泛共识的城市规划,才能在实际操作中简化审批流程,防止由于“规划打架”使行政协调成本居高不下、规划落实难等问题,确保“一张蓝图干到底”。

在调研组走访的第一站广东省,从2013年起已率先引入了“多规合一”理念。此前,广东通过省内几个城市的试点,逐步扫除了经济社会发展规划、国土规划和城市规划“三规合一”的一些体制障碍,广东也成为全国第一个在省域层面制订“三规合一”技术指南的省份。

然而,在向调研组介绍情况时,广东省相关部门负责人表示,现行的多头规划体制使得各部门在编制规划的时候自成体系,城市间各自为政的现象仍然存在,直接影响规划实施成效。

海南省也面临相同的困惑。调研组了解到,去年6月,中央批准海南成为全国唯一省域“多规合一”改革试点后,海南系统梳理、整合了省域主体功能区规划、土地利用总体规划等六类空间性规划,在此基础上编制完成了《海南省总体规划》,在“多规协调”上迈出了一大步,但囿于各部门职能、权责不同,缺乏有效的协同机制,规划条块之间的“碰撞”依然在所难免,亟待在更高层面上的规划统筹。

在钟攸平委员看来,经济社会发展规划、国土规划和城市规划是实现“多规协调”的核心,他认为首先要符合统一的地理坐标,地方规划必须符合国家的总体规划,同时,规划也有着主从的关系,如城乡规划应符合土地规划的要求,“这些关系都要理顺”。钟攸平建议国家从法律法规的高度来明确必须遵循的基本原则,依法进行规划。

“多规协调”首先要做到国家层面的国土规划和城市规划“两规合一”,这是不少委员的一致看法。在双周协商座谈会上,代表调研组发言的赖明委员建议调整有关法律,如土地法、规划法中关于土规、城规的编制程序等的规定,明确多规协调审批程序,条件成熟时逐步将市县空间规划权限统一到一个部门,并建立全国统一的土地分类和建设用地标准。此外,赖明还建议完善城市规划的民主协商机制,提升政府治理能力。

吴超委员也认为应加强顶层统筹,会上,他建议国家设立跨部门的区域规划统筹协调机构,进一步理顺国家各相关部委的空间规划管理事权,明确每个规划在规划体系中各自的职能定位,确定不同区域规划各层次约束和引导的内容重点。同时,还应推进联动监督,促进区域规划有计划、按进度有效落实。

除了“规划打架”,规划缺乏严肃性、前瞻性和强制性也是委员们诟病较多的问题。一任政府一版规划,不同行政部门用行政权力介入规划甚至“肢解”规划,是较为普遍存在的现象,为此,中国城市规划设计研究院院长李晓江提出,推进多规协调首先要立足于实现政府规划行政的一致性和延续性,没有一致性和连续性就不可能有科学性和严肃性,不能政出多门,同时还应注重规划编制与审批的时效性。