整治风暴动真碰硬

从追责341人到严控矿山

“秦岭北麓违建别墅等现象‘遍山开花’，相关部门监督缺失、管理不到位，难辞其咎。”陕西省社会科学院社会学所副研究员尹小俊对记者表示。

2014年5月开始，在多个省级部门督导下，西安市委、市政府组织人员深入48个峪口，对6个涉及违建别墅的区县展开拉网式排查和全面整治。

针对沣峪石峡沟村、祥峪村等地清查出的202栋违建别墅，西安市落实区县属地管理责任，分类治理。对违法占用耕地、林地的145栋，全部依法拆除；对占用建设用地且审批手续不全的57栋，全部依法没收，并通过土地复垦、栽植树木等方式，尽快恢复周边生态环境。

同时，落实“人事双查”原则，严肃查处违建问题相关责任人。“针对政府人员权钱交易，监管部门失职渎职、履职不力、不作为等问题，责任追究341人，包括党纪政纪处分210人、诫勉谈话131人，其中县处级干部89人。”万海峰介绍。

341人被问责，震慑力空前，但“风暴”并未就此平息。

出西安市车行60公里，记者来到秦岭北麓山脚下的蓝田县小寨镇黑岩沟村。时值盛夏，废弃的天盛石料厂厂区面貌犹存，而自然生长的植被已覆盖了石料厂开采点和矿区道路。“依照省市政策要求，蓝田县原有的24家非煤矿山企业，截至目前已停产整顿22家。”蓝田县秦岭生态环境保护管理委员会办公室负责人告诉记者，这是一场艰难的角力：针对手续不全、不符合秦岭生态保护政策的矿山企业，断电、封路、停供炸药、不间断巡查……

铁腕治理的背后，是2015年西安市委、市政府专门出台的秦岭北麓矿山专项整治方案。按照方案要求，“十三五”期间，秦岭北麓重要生态保护区、水源保护区、风景名胜区、沿山面坡及交通干道可视范围内全部禁止矿山开采，同时以矿权数量逐步减少、有序退出为目标，取缔所有违法勘查开采行为。

这是西安市提请社会监督的“军令状”：2018年底前，探矿权需全部退出秦岭北麓生态保护区；2020年底前，采矿权需控制在17个以内，全市矿山数量比2014年的61个削减72%，达到国家级绿色矿山建设标准。

不只是西安。一年多来，陕西省级层面对于秦岭地区产业布局、资源开发利用的政策调控力度不断加码，项目准入审批门槛不断提高。

2015年初，陕西省政府印发《关于深入开展开山采石专项整治切实加强采石场管理的通知》，严格控制新建矿山最低生产规模：新建采石矿山年产不得低于10万吨。“对证照不全、临时采石场一律实施关停整合。”陕西省国土资源厅矿产开发管理处副处长周新民告诉记者，“对已取得合法手续、年产10万吨以下的，通过市场法律手段推进资源整合、逐步关停、有序退出。”

今年1月和4月，陕西省政府、省国土资源厅又分别下发了《陕西省矿产资源开发“三保三治”行动计划(2016―2020年)》《关于保护秦岭生态环境进一步加强矿业权管理的意见》，明确到2020年，全省矿山总量减少35%，秦岭北麓原则上不再新立矿业权，秦岭其他地区，除优、急、稀、特矿种外，原则上不再新批探矿权。“提高矿业权准入门槛，旨在彻底改变秦岭采石企业‘多小散乱’的问题，促进整个产业向‘代价小、效益好’的集约利用转型。”周新民表示。

“可喜的是，主管部门在积极补上监管薄弱的历史欠账。仍需深思的是，监管薄弱的背后，还有哪些深层次的体制机制原因。”尹小俊认为，“避免‘运动式’治理，扭转‘头痛医头、脚痛医脚’的被动，亟须变事后‘补漏’为源头治理。”

立法治山精准发力

让生态红线成为“高压线”

源头治理，法治先行。

2007年11月，陕西省十届人大常委会通过了《陕西省秦岭生态环境保护条例》。“这是我国首个为一座山脉所作的地方立法。”陕西省人大常委会环资工委委员、办公室主任王军科语带自豪。

王军科介绍，作为秦岭生态环境保护工作的一个重要里程碑，自2008年3月《条例》实施以来，一些影响秦岭生态安全的突出问题得到纠正，保护工作取得成效，但在不少方面仍与环保法等法律、与生态文明建设的要求有一定差距。

“随着生态文明建设定位上升到全新的战略高度，需要对秦岭生态环境保护的重大意义有更加深刻的认识；新修订的环保法等法律对保护生态环境的要求更加严格，当年《条例》设立的处罚标准明显偏低。”王军科说，“秦岭地区保护与开发的不同价值取向和目标冲突日趋激烈，需要通过地方立法予以进一步界定和协调。”

《条例》规定，海拔2600米以上的秦岭中高山为禁止开发区，不得进行与生态功能保护无关的生产和开发活动；1500米以上至2600米之间的秦岭中山为限制开发区，严格限制房地产开发和对生态环境影响较大的工业项目；1500米以下的秦岭低山丘陵为适度开发区，减少各类开发建设和生产活动对生态环境的负面影响。

然而，记者发现，秦岭大部分区域都在海拔1500米以下，大量违建别墅、矿山企业处在适度开发区的范围内。“多少算‘适度’？‘减少负面影响’如何衡量？以海拔划分保护范围，一些规定又没有细化‘适度’‘限制’的标准，过于笼统，可操作性不够强。这样的保护红线失之于粗，已跟不上当前秦岭保护的需要。”陕西省环保厅原总工程师司全印直言不讳。

陕西省人大常委会对《条例》贯彻实施情况执法检查时发现，制度设计上的不严密，容易被违法和权力寻租行为“钻空子”。比如，有专家指出，《条例》只是提出了限制开发和适度开发的范围，但究竟限制哪些产业的开发，适度开发哪些产业，开发到什么程度，都没有具体的规定。

“原有的规定不够严密，导致保护优先的原则难以很好落实。随着秦岭保护的矛盾日益多发，应尽快启动《条例》相关条款的修订工作。”陕西省人大常委会副主任吴前进强调。

陕西省人大常委会已把修订《条例》作为今年一项重要立法任务。“将在指导思想上进一步突出秦岭的生态价值。”王军科认为，立法修订需按保护范围内的不同等级和敏感程度，精准设定核心保护区、重点保护区和一般保护区，科学布局生产空间、生活空间和生态空间，根据不同功能定位确定不同的保护标准，划定保护的面积红线和地标红线，设立保护范围标志。“亟须科学设定秦岭的保护边界，突出重点要素和具体范围，实行分类、分块、分层级、分功能属性保护。”

这凸显了秦岭保护制度设计探索中逐步形成的新思路：完善秦岭保护红线，不仅是从严“补漏”，更要形成一套科学严密、细化完善、操作性强的“保护地图”，让保护红线真正成为“高压线”。

“红线咋划？今后的指向就是，不能动的地方坚决不动，人不能去的地方坚决不去，把人为行为对环境的影响降低到最小程度，给秦岭留足自我修复的空间。”王军科说。

国家公园呼声渐高

“九龙治水”管理体制待理顺

源头治理，秦岭“九龙治水”的管理体制亟待理顺。

据了解，秦岭陕西段目前有101个国有林场、38个森林公园、28个自然保护区，均按行政区域划分，分别归属不同的地方政府管理。各个保护区在接受直属管辖部门管理的同时，林业、环保、水土、文物、旅游等方面管理工作又隶属于不同行政部门。

“秦岭生态保护应该是个整体工程、系统工程。打个简单比方，秦岭野生大熊猫在这个县被保护半天，最后迁徙到邻县保护区去了，这算谁的？如果出了问题，责任又算谁的？”陕西省林业厅工作人员向记者打趣道，“难不成给野生大熊猫也上个户口？”

司全印的分析一针见血：各自为政的属地化、条块化管理体制，导致政出多门、“九龙治水”，一方面容易出现各部门之间的权力重叠，另一方面又容易造成“谁都在管、谁也管不到底”的监管真空。

这一点在违建别墅监管缺失等问题上得以充分印证。“别墅建设持续多年，作为监管部门，为何视而不见？”面对记者提问，西安市国土部门相关人员的回答是：“这不是国土部门一家能管的，我们在执法过程中只有调查取证和制止的权力，很多时候制止也没有效果，而拆除别墅必须申请法院强制执行，我们的强制手段是通过法院来体现的，否则就是违法行政……”

“分割而治、权责不清、效率低下、缺乏全局性，这样的管理模式已越来越不适应秦岭地区综合治理的需要。”尹小俊说。

记者走访发现，不少政府主管部门关于理顺秦岭管理体制的呼吁，也很强烈。

陕西省政府曾于2008年成立了以省长为主任的秦岭生态环境保护委员会，其办公室设在省发改委，作为秦岭生态环境保护的议事协调机构和办事机构。2013年底，因机构改革，陕西省撤销了这个机构，秦岭保护工作由各部门按职责分工各司其职，各市也撤销了相应的机构。

“随着这些年秦岭生态环境进入矛盾多发期和保护攻坚期，部门分头抓的体制下，秦岭保护的职责难以有效落实。”陕西省政府法制办公室副主任闫三选向记者感叹，“特别是在遇到一些需要有人牵头、综合协调、齐抓共管的棘手问题时，部门之间推诿扯皮，执法主体责任难以落实，开展工作困难重重。”

陕西省人大常委会在执法检查中发现，秦岭保护工作既缺乏总体规划的引领和约束，部门制定的专项规划也缺乏相互衔接。

如何落实管理主体责任，破解人人都说“秦岭是个宝”、可一旦触及自身利益就干不好的悖论？

我国正在推进的国家公园体制试点，让人看到了新的方向。

去年底，陕西省政府首次召开秦岭国家公园建设课题研讨会。省环保厅已牵头编制完成《秦岭国家公园建设研究成果报告》。报告提出，将秦岭国家公园整体按照核心保护区、科研区、游憩教育发展区等分区、分层级、分功能属性加以保护管理。这与《条例》修订的思路不谋而合。

“陕西有25个国家级自然保护区，其中22个地处秦岭。”作为建设秦岭国家公园的力倡者之一，陕西省林业厅副厅长党双忍对国家公园体制寄予厚望，“以建立秦岭国家公园体制为前提，破除部门各自为政的束缚，综合统筹秦岭域内的森林、水、地质、风景和人文资源，整合国有林场、自然保护区、风景名胜区等，实现生态保护、生态修复、旅游观光、科普科考等功能紧密融合。”

“探索秦岭国家公园的出发点，在于优化治理结构、提升管理效率，戴不戴得上‘帽子’倒在其次。”尹小俊不乏冷静，“在我国现行条块化、属地化行政管理体制下的制度创新尝试，效果如何，仍待观察。”

不过可以肯定的是，“大秦岭”的综合治理理念，正在成为越来越多人的共识。