基于多方面考量，2011年交通部提出了对公路分类管理的思路。即构建“两个路网体系”，其中占全国公路总里程97%的公路将由政府财政承担相应费用，交公众免费使用。其余3%的收费公路，主要集中在高速公路上。普通公路承担基础性的、均等化的服务以体现公路的公共性，高速公路实施“用路者付费”原则，以维持公路建设和养护资金需求，这为公路收费找到了新的法理性。这一思路，也成为《收费公路管理条例》修订稿的立法原则。

现行改革思路仍存制度空隙

尽管对公路实施分类管理的政策，为高速公路收费长期化提供了新的法理性。然而现实却是，“两个路网体系”的划分还不明确，已固化的利益格局又不断增加了对公路实施分类管理的难度。有的通过公路产权的多次转让和贷款抵押等手段，混淆了债权债务关系，模糊了实际偿债期限；有的擅自对二级公路改扩建，以此延长收费期限；有的以环保为名，将公路划归景区，以此收取费用；有的以“统贷统还”为名继续收费。这些变相延长收费的做法，减损了高速公路收费长期化的法理性和公众说服力。

交通部表示，拟对收费公路范围、期限、标准及减免等事项重新作出统一规定，凸显出以刚性制度应对变相延长收费的决心。但无论从2015年版的《条例》修订稿还是给人大的答复看，全部取缔各类违规及不合理收费的刚性约束还不够，弹性仍然过大，有可能为遏制变相收费留下制度空隙。

比如，公众高度关注的重大节假日高速公路免费政策，交通部的答复认为，实行重大节假日小型客车免费通行政策有相应的法律依据，对刺激消费、拉动内需起到了积极作用，但也引发了部分路段免费后交通量远超其设计通行能力，造成公路主线的严重拥堵等问题，有必要重新评估论证。那么，在这项政策上以法理依据为导向还是以解决现实问题为导向，不能含糊。

又如，对于加快取消收费公路，交通部表示，还需继续利用好收费公路政策，实现可持续发展。如何利用好收费政策，怎样才能实现可持续发展，需要对公共利益、收费公路投资者、债权人和经营者的合法权益综合考量，如果仅仅出台原则表述，恐怕对于现实缺乏指导力。

再如，收费公路需要建立切合实际的价格体系。这一体系应主要由借贷修路时形成的债务、运营和养护费用决定。但是到底形成了多少债务，到目前还了多少，运营和养护花费多少，公众通常一无所知。缺乏知情权，公路收费的黑洞很难见光，收费价格就总会产生不利于公共利益的倾向。