这种行为也是“未批先建”难以遏制的原因之一。

在高利红看来，“未批先建”现象的发生主要与利益集团的游说能力以及当地有关部门的经济发展冲动有很大关系，“而目前最大的问题就是利益集团的阻碍”。

“一些建设单位投资大，对地方GDP贡献高或者影响力大。在‘唯GDP论’的业绩考核下，建设单位极易和地方政府结成‘同盟’。”早年以建筑起家，在业内混迹二十余年的张刚向记者透露说，因为建设项目由地方政府‘一把手’领导主抓甚至被列为地方领导“一号项目”，所以此类项目包括环评审批在内的相关手续往往在“超常规、跨越式发展”的口号下，或在地方政府领导的现场办公会上“特事特办”了。

根据《关于以改善环境质量为核心加强环境影响评价管理的通知》，从2017年1月1日起，对“未批先建”项目，要严格依法予以处罚。对“久拖不验”的项目，要研究制定措施予以解决，对造成严重环境污染或生态破坏的项目，要依法予以查处；对拒不执行的要依法实施“按日计罚”。

然而，处理“未批先建”项目并非易事。

今年6月，环保组织自然之友向云南怒江州环保局提交了一份举报意见函，认为该州一家年产1.5万吨高氯酸钾的化工项目存在重大环境风险，不宜仓促通过环评审批，应严格按法律规定暂缓并就此召开听证会。

重大项目“未批先建”，已非新鲜事例。这起事件的特殊之处在于，今年5月当地环保部门已对该项目进行行政处罚，要求立即停止一切建设并缴纳5万元罚款，限时完成环评审批手续。不过，仅在4天后，怒江州环保局即批复了该项目的环评报告。

监管态度如此戏剧性的反转是否有“内情”，暂不得而知，但按照新环保法的规定，这一做法已涉嫌违法。因为，为规避以往的“限期补办”给“未批先建”留后门，新环保法已去掉这一表述，而代之以“擅自开工建设的，由环保部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状”。

“‘未批先建’肯定是一个程序问题，从法律上来讲有两个解决途径：第一种，如果程序违法不是很严重，可以直接补手续；第二种，如果程序违法非常严重，这个行为就属于无效，就要被取消。因此，利益集团在巨大利益驱动下，会把这个问题说成是程序上的瑕疵而不是实质性的。”高利红向记者解释说，程序本身具有时序性，“时序性相当于程序的最根本特征，但被一些利益方给打破了，变成倒着做。虽然时序性也不是百分之百刚性的，因为任何法律都要考虑法律的多样性和弹性。而这个弹性就是在时序性被打破的情况下，不是实质性的因素就补正，如果是实质性的因素，不能补正的话就必须要回到程序开始以前的状态”。

良法需要严格执法落实

“九牛一毛。”作为业内老手，张刚这样评价“未批先建”的违法成本。他向记者透露，在违规环评的类别中，建设单位不做环评或未等环评通过审批，项目即先开工，这种先上车后补票，通过追认式审批拿到项目“准生证”的难度相对比较小，“因为就算是环保部门处罚环评违法企业，按照环境影响评价法、建设项目环境保护管理条例，企业受到的处罚也就是停止施工、补做环评、接受处罚，而处罚额度至多20万元，这一罚款额度对于动辄投资数十亿元甚至上百亿元的大型项目来说简直就是‘九牛一毛’”。

“这样，就出现‘劣币驱逐良币’的现象——一个规规矩矩做了环评的企业，可能因未通过审批而不能立项；另一个‘环评违法’企业只要肯认罚，也就通过了审批。”张刚说。