那么地方在落实《指导意见》方面做得如何呢?根据城市管理监督局披露的数据显示,目前,已有18个省正式印发实施意见或方案,21个省选择了69个城市先行试点,10个省建立了省级联席会议制度。还有很多省份的落实意见或方案已经递交省级人民政府审批。总体而言,地方落实基本上都动起来了。

除了出台实施方案,很多地方还进行了具体工作的落实。比如,上海市设立住房城乡建设管理委员会,作为城市管理部门,下设城市管理行政执法局作为执法机构,16个区均单独设置城管执法局作为区政府组成部门。

陕西省按照城市人口(含常住人口和暂住人口)数量的万分之五到八配备城市管理工作人员。执法任务重的地区,可适度提高人员配备比例,具体由各设区市确定。

佳木斯市将市场监管等体制改革中结余的行政编制,优先用于解决基层一线执法人员身份问题,并将区县城市管理部门列入政府机构序列。

北京市由市公安局分管治安的副局长兼任市城市管理综合行政执法局局长。上海市由各区公安分局副局长兼任城管执法局副局长,区公安机关明确专门力量,配合城市管理综合执法队伍开展工作。海口市设立了城市警察支队,建立了城管、公安领导干部交叉任职制度,市公安局副局长兼任城管执法局副局长,派出所副所长挂职镇街城管执法中队长。

长沙市建立健全城市管理考核奖惩机制,每年设立4000万元城市管理奖励专项经费,对各区城市管理工作实行考评排名、实施奖惩,并作为各区绩效考核的重要指标和考核选拔干部的重要依据。此外还有深圳市全面推行“律师驻队”模式,聘请律师为城市管理执法队伍提供法律咨询、审核等服务。

权责清单落实不理想

按照《指导意见》规定,各地要按照转变政府职能、规范行政权力运行的要求,全面清理调整现有城市管理和综合执法职责,优化权力运行流程。依法建立城市管理和综合执法部门的权力和责任清单,向社会公开职能职责、执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制。制定责任清单与权力清单工作要统筹推进,并实行动态管理和调整。到2016年年底,市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。

记者对18个省已经出台的实施意见进行梳理发现,绝大多数方案基本都是照抄中央《指导意见》。记者查阅了山东、辽宁、河北、河南、山西、云南、贵州、安徽、四川、甘肃等省份的实施意见、方案,除明确试点城市和步骤阶段,绝大多数的内容和语言都与《指导意见》如出一辙。对于城管系统最关心且长期呼吁的职责范围、编制身份问题,方案都较为模糊和原则性。

对于这点,莫于川分析指出,《指导意见》的出台考虑了《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》规定的时间要求,所以确定2016年底之前,市、县两级城市管理部门要基本完成权力清单和责任清单的制定公布工作。这个要求对于各地城管执法单位来讲确实有点高,各地在落实《指导意见》方面大多采取了保守方法,照搬也是不得已的。基于目前住建系统刚刚接手城管工作,以及诸多部门协调等难题,权责清单的出台不会很快大范围展开。

城管法规应提高层级

中央民族大学法治政府与地方制度研究中心主任熊文钊教授认为,现阶段城管体制产生的各种问题,原因都在于没有一部《城市管理法》来规定城市管理谁来管?管什么?怎么管?如何保障城管执法?他研究发现,此前城管综合执法的法律依据和法律地位经常被质疑,究其根本原因,就是缺少在国家层面的专门立法。

针对8月19日住建部发布的《城市管理执法办法(征求意见稿)》,莫于川认为,以部门规章的形式进行城管执法立法,法律位阶显低,在权限配置、队伍建设、信息共享等方面存在明显不足。特别是最掣肘城管执法的部门协作方面的内容,在规章中无法体现。

对此,莫于川建议,城市管理立法不能再走传统的立法思路,特别在有较多前期立法实践经验情况下,贯彻落实《指导意见》要求,立法位阶越高越好,至少由国务院制定行政法规。

应松年教授认为,城市管理主要是地方的事权。但是,有许多共同性的问题需要解决。这个共同性的问题包括城管执法体制、权限、机构、编制、经费、培训等问题,应该由中央立法规范。在此之外,应该交由城市政府因地制宜,形成各自特色。（本报记者万静）