“不是一阵风的改革”

“两权”抵押贷款试点工作指导小组的办公室设在人民银行，副行长潘功胜担任指导小组组长。而在具体的试点地区，承担主体责任的是地方政府，因为贷款的可持续发展离不开确权登记颁证、产权交易平台建设、抵押物评估处置和风险缓释及补偿机制等配套制度。

“以前金融机构也做这个业务，但产生不良贷款后，没有风险缓释措施，导致业务裹足不前，又回到了传统的小额农贷模式。”人民银行德州市中心支行行长董昕对上证报记者表示：“只有配套机制跟上了，这项业务才是可持续的。这不是一阵风式的改革。”

确权颁证，是抵押贷款业务的基础。以武城县为例，除了实现土地承包经营权100%颁证，还单独颁发了《农村土地经营权证》，即上述的“绿色证书”。

在武城县副县长杜文陆看来，这相当于使农村土地有了进入市场的“身份证”和“通行证”。

武城县的农村综合产权交易中心是由政府主导设立的，在该县的393个村都设立了村级服务点。该县农经局局长王洪胜对记者表示：“目前我们已经实现农村承包土地经营权、四荒地使用权、林权和养殖水面经营权这四类产权的规范交易。未来，我们希望实现农房所有权、农业类知识产权和农村集体经济组织股权这些产权的交易。”

福建泉州的晋江市和石狮市是全国59个农民住房财产权抵押贷款的试点县（市、区）之一。今年4月18日，晋江市启动不动产统一登记，当天晋江市不动产登记中心正式挂牌，并颁发了福建省第一本农村宅基地的不动产权证书。目前，晋江市的宅基地确权率已经超过90%。

不动产登记中心的成立，意味着晋江结束了土地、房产、林木、海域等不动产分散登记的历史。以往，办房产证和土地证要跑两个部门，至少各需3个工作日，现在只要材料齐全，2个工作日就能一次办完。确权后，农户就可以到不动产登记中心办理抵押登记。

为国家统一决策积累经验

全国人大常委会的授权，解决了“两权”抵押贷款最关键的问题——耕地、宅基地等集体所有的土地使用权能否抵押。而对于农房的确权颁证、抵押权如何实现、耕地和农房如何流转等问题，此次授权并未明确提及。

“授权相当于开了一道口子，解决了能否抵押的问题。一些相关问题，比如农房的确权、抵押物如何处置、农房的流转范围等，需要协调各方利益，目前还难以出台各地统一执行的政策。而这也正是试点的意义所在——各地摸索，发现问题，为国家统一决策积累经验。”人民银行福州中心支行货币信贷管理处副处长李睿认为。

农房的确权，就是一个棘手的问题。如前所述，晋江的宅基地确权率已超过90%，但农房的确权率却不足10%。地有证，房无证，还是办不了抵押贷款。

“这是一个历史遗留问题。”晋江市国土局副局长陈英俊解释说：“东部沿海地区地少人多，少批多占的现象比较普遍。比如批了120平方米，结果建了150平发米。同时，还有未批先建和一户多宅等现象发生。”

接下来的问题是，即便完成了确权颁证和抵押登记，银行贷给农户的抵押贷款万一成为不良贷款，如何实现抵押权？如果农户是以唯一一套农房做的抵押，法院是否可以执行？非本集体经济组织的农户是否可以竞买？

至于宅基地和农房转让给本集体经济组织外的成员的问题，虽严格来说并不违法，但由于无法登记，目前尚得不到司法实践的支持。

一些地区在探索宅基地的使用权在临近村、本乡镇甚至县域范围内流转。陈英俊认为：“这背后有一个争论：宅基地使用权，更多的是体现为农民的财产权还是生存权？如果是后者，农民就面临失地失房的风险，就应该慎重。如果财产权的权重更大，就应该鼓励农民用农房和宅基地抵押贷款。”

农房和农地是农民最重要的资产，农民“失地”和“失房”的问题需要慎重对待，因此农房和农地抵押权的实现方式在实践中还处于摸索阶段。而为了调动金融机构的积极性，各试点地区都拿出了真金白银，建立了风险补偿机制。

比如，晋江市将现有的农业贷款风险补偿专项基金延伸至“两权”抵押贷款，目前规模为500万元，明年计划扩展到1000万元，补偿抵押贷款损失的30%至50%。武城县财政出资1000万元，设立风险补偿金，对银行的损失给予单笔贷款金额30%、最高80万元的补偿。海盐县设立了规模为3000万元的“三权”（农地、农房、农村集体经济股权）风险补偿基金，发生不良后，基金与银行按三七开比例分担。

试点地区的基层央行也通过货币政策工具来鼓励金融机构。董昕介绍说：“我们将金融机构开展农村承包土地的经营权抵押贷款的工作情况，作为MPA和金融政策综合评价的加分因素。同时，对工作开展较好的法人金融机构给予扶贫再贷款的支持。扶贫再贷款是支农再贷款的子项，利率更低。我们希望通过这些政策，培育出一个成熟的‘两权’抵押贷款市场。”