承包权是法律赋予农民的财产权

农户取得农地的承包经营权是我国农村改革的最主要成果，是中国共产党历史上第二次给农民土地赋权，第一次是以耕者有其田的土地改革取得政权，第二次是以还权于农民的家庭承包制改革开启中国改革开放的历程。如何对待和处置农民的土地承包经营权是三权分置改革带有方向性的问题。一种观点认为，家庭联产承包制改革旨在调动农民种地积极性，主要解决集体所有下的农户土地使用权问题，三权分置改革旨在调动经营者的耕作积极性，主要解决工业化、城镇化及人地分离下的经营权问题。从两次改革要解决的阶段性问题来看，这一观点有一定道理，但从两次改革的共同性质来看是相同的，就是必须保护好农民的土地权利，前次改革以还土地使用权于农民为落脚点，此次改革是以不损害农民承包权为前提。

从法律特征来看，农民土地承包经营权的取得有其特殊性，它由农民集体以发包方式赋权给本集体成员，但这个发包主体就是农民集体自身，并且法律对发包方的行为进行了各种限制，以防止农民土地使用权的残缺，承包期限从15年到30年到“长久不变”，《物权法》对承包经营权的权利内涵予以了明确的规定，即土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。农民的土地权利通过《土地承包法》“赋予农民长期而有保障的土地使用权”而成为农民的财产权。

《意见》明确要求在实施三权分置中，要严格保护农户承包权，不仅重申集体土地承包权属于农民家庭，土地承包权人对承包土地依法享有占有、使用和收益的权利，还强调要稳定现有土地承包关系并保持长久不变。在各项权能中，除了维护法律赋予承包农户的占有、使用权，以及通过转让、互换、出租（转包）、入股或其他方式行使承包地流转权之外，还增加了承包农户有权依法依规建设必要的农业生产、附属、配套设施并获得收益，以及对承包土地经营权设定抵押权、自愿有偿退出承包地，体现了“不管怎么改，不能把农民利益改少了”的原则。

经营权是农民承包权派生的耕作权

将经营权从承包经营权中分置出来，单设农地经营权，被认为是实行三权分置具有标志性意义的制度安排。这一制度设置从一开始就受到法学界的质疑，原因是：现行土地承包法对土地承包经营权的流转已有明确规定，这一权利由法律赋予了承包土地的农户，明确承包方是土地承包经营权流转的主体，有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式，依法以转包、出租、互换、转让或其他方式流转土地是农户享有的土地承包经营权的重要权利。

设置土地经营权不是否定现行法律赋予农户土地承包经营权内含的流转权，《意见》也明确土地经营权由农户承包经营权派生而出，也就是说，无论怎样设置土地经营权，都以承认和保障现行法律赋予承包农户的流转权为前提。但是，随着经济结构变革、人地关系变化及农业经营主体的成长，有必要在不损害承包者流转权利的基础上，对土地经营权设权与赋权。原因在于：工业化城镇化带来的人地分离，造成农户土地承包权与经营权事实上的分离；农地经济重要性下降以后，农地的财富功能下降；村外农业经营者通过流转进村种地，传统亲戚、熟人之间的口头合约有向正式合约转变的需求；新型农业经营主体的成长不仅对资本抵押品需求增加，而且由于其更大额投资对产权稳定性与保护提出更高要求。不对土地经营权设权赋权，农业经营主体难以成长，农业发展方式难以转变。

在原有法律对经营权保护缺乏安排的情况下，《意见》对经营权赋权予以了比较详细的规定。明确土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内占有、耕作并取得相应收益的权利，对经营主体依流转合同取得的土地经营权予以平等保护；经营主体经承包农户同意所从事的改良土壤、提升地力，建设农业生产、附属、配套设施，可以依照流转合同约定获得合理补偿；流转合同到期后有权按照同等条件优先续租承包土地；经承包农户或其委托代理人书面同意后经营主体可再流转土地经营权；流转土地被征收时，其地上附着物及青苗补偿费按照流转合同约定确定其归属；新型经营主体可依法依规开展土地经营权抵押融资。要强调的是，对经营权的设权与赋权，使农地权利体系更加完整，也使农户土地承包经营权的流转权更有效实现。