二、 治理“为官不为”的路径

“为官不为”导致行政效率降低、行政作风败坏、行政生态破坏,严重侵蚀公共利益,已被党和政府定性为“变相腐败”。因此,必须以反腐倡廉之强势,以抓铁有痕、踏石留印之精神,采取有力措施治理“为官不为”之时弊。

(一)坚定为民服务的核心理念

为民服务是公共行政的核心理念,以良好行为为民服务是行政官员的根本职责。威尔逊认为,所谓良好行为,一是“对其为之服务的政府的政策具有坚定而强烈的忠诚”;二是“经常感兴趣的是尽他的才智作最大的努力,用他的良心”为公众作最大的服务[8]-27。在我国公共行政领域,“全心全意为人民服务”是政府及其人员的根本宗旨,它决定着行政官员的世界观、权力观和事业观。据此,行政官员要情系人民、权为民用、满足民需、造福于民。而“为官不为”丧失或淡化为民服务的核心理念,工作中过多地考虑个人得失,尸位素餐,占着职位不做事,对其决不可等闲视之。因此,要通过经常性的为民服务教育,使行政官员不断提升为民服务的自觉,牢固树立为民服务的良好动机,充分认识为官要有为、有为必勤政,把为民服务实实在在体现在最崇高的工作事业当中。

(二)用法治思维强化职责义务

公共行政的工作内容无论有多大差异,但具有共同的法定职责。行政官员必须依法行政,用完备的方式信守法律,并承担违法失责的后果。但“为官不为”往往缺乏法治思维,有法不依、执法不严、违法不究,权比法大、依言代法、以权压法,甚或靠钻法律法规和政策的“空子”办事工作。当依法行政上升到工作规程,“为官不为”者就丧失了工作积极性,为了不出事,干脆不做事,满足于做“太平官”;出工不出力,出力不尽力,逃避法定责任与义务。因此,要依法治理“为官不为”:一方面,要切实履行法定职责。依法规范、约束行政官员的行为,机构、职能、权限、程序、责任法定化,依法办事、为民负责,为民服务、造福于民。另一方面,不得法外设定权力。即不得没有法律法规依据,而作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定,切实推行政府权力清单制,积极回应公民诉求,消除权力设租寻租空间,接受责任后果的奖惩。

(三)用完善的激励机制管干部

要使公共行政充满活力,就应引进竞争激励机制。“为官不为”消解干部队伍造血功能,降低公共行政的进步动力与活力。其原因很多,其中就包括竞争激励机制不完善或激励机制与干部管理无关的因素。在有些行政机关中,干多干少、干好干坏一个样,成绩人人有功、失误个个有责,受奖励人人有份、遭处罚个个不少;人人不是创先争优,而是“做一天和尚,撞一天钟”,碌碌无为。改变这种局面就要做到:科学设定绩效考核的指标、程序,客观公正评估政绩,褒勤贬懒,奖优罚劣;推行公开承诺制,根据职责承诺的事必须按时保质保量完成,实施阶段性考核与结果性考核相结合;全面考评干部德能勤绩廉,健全优胜劣汰机制,重用积极干事创业的优秀干部,淘汰消极不为、品低能差的平庸干部;实行公开选拔、民主评议、竞争上岗,为那些德才兼备、工作勤奋、业绩显著、清正廉洁,赢得群众拥护、同事认可、下级满意、领导肯定的干部提供充分的进步空间。

(四)健全行政监督与问责机制

行政监督的关键是对权力的监督。行政权力依法获得与行使,是一种来自于民、用之于民的公共权力。按照洛克(John Locke)的说法,公共权力“既然只是为社会谋幸福,因而不应该是专断的和凭一时高兴的,而是应该根据既定的和公布的法律来行使;这样,一方面使人民可以知道他们的责任并在法律范围内得到安全和保障,另一方面,也使统治者被限制在他们的适当范围之内,不致为他们所拥有的权力所诱惑,利用他们本来不熟悉的或不愿承认的手段来行使权力,以达到上述目的”[9]。“为官不为”有权不作为、有职不尽责,甚至脱离法定轨道滥用权力,这就改变了公共权力“只是为社会谋幸福”的初衷。因此,治理“为官不为”必须加强行政监督:在权力集中的部门实行分岗设权、分级授权、分事行权,定期轮岗,强化工作流程控制;实行政务公开,让权力在阳光下运行。同时,“为官不为”的突出特征是不履行或未正确履行法定职责,为此,必须严格行政问责。行政问责制是对因故意或过失不履行法定职责或未正确履行法定职责,使行政的秩序失常或效率下降,或者对损害行政相对人合法权益,败坏行政机关形象和威信的行为进行内部监督和责任追究的制度。我国现已制定了承担行政不作为责任的标准及其处理办法,这虽是道德层面的问责,但标志着对官员工作有了制度性要求。具体就是:严格实行事先定责、事中查责、事后追责制度;按照权责一致原则问责,权大担大责、权小担小责,责大重处理,责小轻处理;敢于问责,无论官大官小、有无“靠山”,一旦发现“为官不为”就问责;正确处理问责结果,健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式。

(五)用培训锻炼提升行政才能

为官,光有勤之愿、勤之勇不行,尚需有勤之能。而能力来自善学善用、培训锻炼。早在公共行政学创立之时,威尔逊说过:“仅仅依靠没有经过训练的办事天才,是不能把我们从行政管理方面可悲的严重失误中拯救出来的。”“在任何情况下,我们都必须有一支受过充分训练的、以良好行为进行服务的官员队伍。”[8]1-27但是,“为官不为”者满足现状、平庸颓废,学习蜻蜓点水、浅尝辄止,习惯于文山会海、花拳绣腿,贪图虚名、弄虚作假,基层调研走马观花,甚至为了出镜头、露露脸,坐在车上转,隔着玻璃看,只看“门面”和“窗口”,不看“后院”和“角落”,如同群众讽刺说“调查研究隔层纸,政策执行隔座山”。如此,是不能适应新形势、提升能力水平的。所以,必须加强培训学习、基层锻炼,增强干事创业的本事,避免坠入少知而迷、不知而盲、无知而乱的困局。一要培训学习常态化,分期分批针对行政官员工作实际中的突出问题,进行专题培训学习;二要严格实施干部定期基层调研制,深入基层、深入群众,沉下心、钻进去,全面看、用心看,看真情、摸实底、求实效;三要切实执行青年干部基层挂职锻炼的规定,重视干部提拔基层工作经历和阶梯式升迁经历,限制没有基层经历或跨越式提拔者的晋升或重用空间。

参考文献:

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[8]伍德罗·威尔逊.行政学研究[G]//彭和平,等,编译.国外公共行政理论精选.北京:中共中央党校出版社,1997.