作者:北京师范大学教育学部 鲁秀清、程凤春

“学区”这个概念,从最初蔡元培先生提出的“大学区制”开始已将近一个世纪的时间,历经了“大学区制”“学区”“学区一体化”等,再到“学区制”的演变。近些年,随着人们对教育公平与教育均衡发展的迫切需求,一些省市开始探索并试行学区制,取得了一定的成效,但仍旧需要更加深入的研究与探索。

学区制提出的背景及内涵

近年来,校际资源以及师资等方面差距逐渐扩大,“择校风”现象屡见不鲜,其原因部分出自家长的盲从,更重要的原因则是优质教育资源短缺、教育发展不平衡。为了缩小教育差距并促进教育公平,各级各地教育部门在不同时期都制定并发布了很多项措施,对促进教育的发展起到了一定的推动效果,但要彻底解决教育资源短缺、教育发展不均衡的问题,仍需要不断深化改革。

为了推进教育公平并促进教育的均衡发展,党和国家提出了试行学区制的重要举措。2013年,党的十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出“试行学区制”,将其作为我国义务教育阶段体制创新与机制创新的一项重要举措,这是“学区制”一词首次出现在党的重要纲领性文件中。“学区制”是指将中小学按照地理位置划分为不同的学区,建立一系列相关制度,对各学区进行分片划区管理,形成有利于提高学区综合管理效率的治理体系。划分为同一学区的学校能够加强合作,互相结盟,并且通过这种横向合作的方式促使教师进行跨校交流,共同开展教学科研,从而打破校际壁垒,借助以强带弱实现中心拉动,促进教育的均衡发展。与以往的学区化管理不同的是,学区制更能体现“多元治理”的理念,更加注重多元主体的参与,形成新的教育发展形态。在这种趋势下,全国各地陆续开始学区制改革,成为教育治理体系改革的一项重要工作。学区制的试行是教育体制与机制的创新与调整,将给教育主客体带来更大机遇,但同时也对教育行政管理形成挑战。

试行学区制过程中需要应对的挑战

试行学区制对教育制度的完善和发展有重要的现实意义,但是在以新代旧的制度发展过程中,由于对旧制度的广泛依赖,必然会面临一些挑战。

学区制的有效发展,需要完善的管理制度和运行机制作为保障。然而,我国目前学区的功能主要在于组织和统筹,不具备管理控制的职能,学区管理和行政制度变革不同步,导致学区管理职能得不到落实,学区管理和教育资源的流动出现问题,行政管理高于学区权力,束缚了学区发展活力。

学区制改革主要依靠外部力量推进,共享机制发展尚不成熟,改革缺乏内动力。学区制的实施,主要在于可以实现多向治理,促进学区间教育资源共享,均衡发展教育事业,增加自主办学能力,建立学区内的优秀师资资源、基础设施、优秀课程推广等资源共享机制。但学区间以及学校间的资源共享,存在一定的合作障碍。学区改革需要集合学区多渠道与多方面的资源,激发群体的共同推进愿望,如果学区无法形成资源共享和互相协作的有机系统,学区制试行的目的就无法实现。

建设学区就需要对成员学校的教育资源进行调配,包括上课桌椅、实验器材、图书资料等基础设施,以及学校教师、教育经费等的管理。如何对这些教育资源进行有效的调配和协调,做到公开透明,减少不必要的资源浪费,是学区制改革过程中的重要问题。目前的学区制改革缺乏相应的调配管理部门和制度,缺乏监管部门,对于学区制的统筹规划不利。尤其是对于学区建设资金的使用,必须做到公开、透明,这就要发挥监管部门的作用。