作者:华东师范大学社会发展学院院长 文军

日前,在上海加强城市管理精细化工作推进大会上,市委书记李强指出:提高城市精细化水平,必须下绣花功夫,“绣”出城市管理精细化的品牌。如何在“绣”字上下足功夫呢?

公共参与度偏低给基层治理增加难度

应该看到,上海作为国际化大都市,人口众多、经济较为发达、管理技术相对先进,拥有精细化管理的基础,但也存在不少制约因素和问题。归结起来,主要体现在以下几个方面:

一、 人口结构复杂、流动性大,人口管理难度不断加大。截至2017年年末,上海全市常住人口为2418.33万人。其中,外来常住人口占40%左右。同时,流动人口增长迅速,为社会精细化管理带来困难。更严重的是,老龄化趋势十分明显。截至2016年12月31日,60岁及以上户籍老年人口为457.79万人,占全市户籍总人口的31.6%。这些不同结构、类型和需求的人口,聚居在有限的城市空间里,无疑会进一步加大城市治理的难度。

二、 对城市精神、情感、文化价值的作用和变化认识不够充分,导致城市公共性相对不足、社会认同度不高。现阶段存在一个不争的事实是,城市社区内部结构在不断分化,利益主体日益多元。再加上外来流动人口包括外籍人口的不断涌入,各种价值观念相互交织、错综复杂,出现了文化价值多元化多样化甚至是碎片化趋势。同时,相当比例的城市居民缺乏应有的城市公共性精神。社区参与多以个人利益的得失为出发点,导致超越个人利益的公共参与度偏低,以及社会互动性不强、社会认同难以聚焦。

三、 社会阶层结构分化加剧,利益诉求复杂多变。在快速发展的现代大都市里,因所处职业、风俗、学历等方面的差异,人们对公共产品和公共服务会有不同的需求。这不仅给公共政策的制定、执行带来挑战,而且也给城市精细化管理和社会整合机制培育增加了难度。

四、 社会组织的主体性作用发挥有限,导致其在城市精细化管理中功能虚化。这里面,有一个值得警惕的现象是,不少社会组织过于依赖政府资金,从而会以一种比较隐蔽的方式进一步削弱社会组织的独立性及其功能发挥。

五、 政府不同部门多重治理逻辑并存,存在行政资源浪费现象。从现行体制来看,政府不同部门职责、功能的差异,致使政府责任的落实存在“条线分割”等矛盾。由此,在部门职责精细化过程中,容易追求局部利益忽视整体利益,从而出现互相推诿或重复设置的现象。

宏观政策精准化带动微观领域精细化

对上海来说,推进城市管理精细化是历史沿革和现实发展的需要。要持续精准地“补短板”,逐步推进城市管理的社会化、法治化、智能化和专业化,可从以下几个方面着手:

从地域性管理为主向流动性治理转变。伴随人口流动加快和社会异质性渐强,传统的城市地域性管理遭遇越来越强的挑战。新时代,有必要逐步实现具有跨区域特征的流动性多元弹性治理。它更强调城市管理中的不确定、动态性、异质性和开放性,侧重培育更具流动性的城市公共政策,努力提升城市居民对资源和权利的可及性,并重视管理过程中的互动与合作,等等。

从制度技术性管理为主向情感性治理、制度技术性治理相结合转变。城市治理实践中,不能忽视人及其情感这一重要维度。“情感治理”的焦点在于,通过对城市情感再生产过程的干预来协调居民之间的关系,增强其对城市的认同感。

建构更具包容性的城市社会政策。发展中国特色社会主义文化,践行社会主义核心价值观,统合多元文化,是培育城市社会公共性的思想基础。为此,需要制定实施稳定的、包容的公共政策,鼓励达成“社会协同、公众参与”的多元合作结构。同时,政府应该将关注点逐步转向对个体特别是弱者的关注。

大力培育社会组织。由于社会组织具有较大的灵活性、专业性和社会性,其在城市精细化管理中往往能够起到政府难以发挥的重要作用。新时代,需进一步明确社会组织的活动边界,积极培育社会组织的自主性和能动性,使政府和社会组织在双向互动中焕发最大效应。同时,要坚持重心下移,培育基层的精细化管理基因。

加快转变政府职能。要大力加强现有政策措施的配套衔接,精准描述城市管理对象,精准采集城市管理服务信息,切实提升城市管理效能和社会服务效益。应以“精明行政”理念为引导,用宏观政策精准化来促进微观领域精细化,将城市管理的“过程”与“结果”、“管理”与“服务”结合起来,把精细化要求体现到规划、建设、管理和服务全过程之中。同时,解决政府职能交叉和重复的问题,重点是细化分解职能部门责任,解决好推诿扯皮的问题。