未成年人的网络安全问题已成为整个社会乃至全球性的问题。5月11日上午,由中共中央政治局常委、全国政协主席汪洋主持的十三届全国政协第二次双周协商座谈会在京举行,部分全国政协委员、专家学者和企业家代表就“《未成年人网络保护条例》的制定”,开展了一场兼具思辨性和互动性的交锋与对话。

委员们认为,《未成年人网络保护条例》(以下简称《条例》)总体上应突出“预防和保护优先”、“社会共治”的立法原则,坚持技术规范与政策规范合理运用,妥善处理未成年人网络保护技术进步的关系,实现法律法规之间的有效衔接,应积极推动立法进程,在充分考虑社会各方面意见的基础上,进一步修改完善后尽快提请审议通过。

网络立法

应体现保护未成年人的特点

相对成年人而言,未成年人更易受到网络侵害,受到侵害后的后果也更加严重,亟须专门立法推动保护其权益。而现行一些有关网络的法律法规过于原则且呈现碎片化,有不少法律“真空”,无法满足对未成年人网络保护的特殊要求。

2017年1月,原国务院法制办就《条例》(送审稿)向社会公开征求意见。这预示着,我国对未成年人网络保护即将走出立法滞后的尴尬局面。但送审稿面向社会公开征求意见后,也引发了社会各界的强烈关注和激烈争论。

今年3月29日至4月4日,为了解未成年人网络保护情况,广泛听取各方面对《条例》的意见建议,全国政协社会和法制委员会、台盟中央联合调研组赴深圳、贵州两地开展了专题调研。委员们一致认为,《条例》确立了综合保护原则,创设了不宜信息提示、网络游戏宵禁等制度,总体上基本成熟,但也还存在一些不足。

“从调研中了解到的情况来看,未成年人网络保护立法正当其时。”在11日的双周协商座谈上,全国政协常委、社会和法制委员会主任沈德咏表示,《条例》立法应当直面现实,既要保障未成年人平等充分理性使用网络,又要防止他们被不良网络内容侵害。沈德咏建议进一步明确“预防和保护优先以及社会共治原则”。

作为专门针对未成年人网络权益的法律法规,《条例》必须首先明确未成年人网络保护的主体责任,明确不同性质法律规范的适用顺序,为未成年人网络保护立法“明主线、定准心”。这既是此前调研组在调研期间听到的基层心声,也是委员们走访后达成的共识。

“面对一个向所有人开放的网络空间,面对具有巨大市场和商业利益的网络产业,如何实行未成年人特殊、优先保护,为未成年人营造一个清朗的网络空间,既是网络信息内容监管面临的巨大挑战,也是《条例》制定的核心难题。”全国政协委员王锋说。

梳理法典

立法定位和法律适用顺序要明确

“对未成年人个人信息的特殊保护的主要制度是收集未成年人个人信息的监护人同意制度。《条例》已有类似规定,但一律确定为18岁,建议结合不同年龄段未成年人所具有的民事行为能力进行细分。”全国政协委员朱征夫表示。

朱征夫介绍,5月25日即将生效的欧盟《数据保护通用条例》第8条允许各成员国自行判断,包括在13~16岁之间;韩国《个人信息保护法》规定的是收集14岁以下未成年人个人信息需经家长同意;对于14岁以上的未成年人,身心比较成熟,有权自行决定是否同意他人收集其个人信息,而无需家长同意。我国5月1日已生效的国家推荐性技术标准《个人信息安全规范》的规定也是14岁。

在深圳调研期间,一位基层警察向调研组介绍其参与打击针对网络未成年人犯罪时,也有一些无奈:网络中不断出现新类型、新形态,导致警察疲于应对的同时,时常处于无法可依的尴尬境地。对此,沈德咏表示,应明确相关部门和地方政府履职的法律责任。综合运用行政、民事、刑事法律手段,加大对违法行为处罚力度。

而作为刑事审判工作者的全国政协委员李颖强调,应注重运用刑法手段去保护未成年人,严惩利用网络实施的有组织的拐卖儿童、诈骗等侵害未成年人权益违法犯罪行为。“随着线下线上的深度融合,利用网络侵害未成年人权益的犯罪行为变得更加复杂、隐蔽和多样化,在传统的刑事手段打击之外,有必要进一步强化行政手段的保护力度。”李颖说,政府部门在互联网监管过程中,探索形成的一些符合互联网发展规律的监管手段和方式,在实践中发挥着积极作用。她建议把约谈警示、定期巡查、联合惩戒、黑灰名单信用管理等行之有效的监管制度上升为《未成年人网络保护条例》的规定,实现执法手段的法定化和程序化。

李颖透露,目前治安管理处罚法正在修订,未成年人保护法也要修订,可将该《条例》的制定与前面两部法律的修订有机结合,统筹考虑,做到科学有效衔接。

“《未成年人网络保护条例》应进一步明确立法定位,聚焦未成年人公平使用网络和防网络沉迷等突出问题。”在座谈会上,持同样观点的中国社会科学院法学研究所研究员周汉华表示,如果确有必要保留互联网信息内容管理和未成年人个人信息保护方面的内容,应处理好与相关立法的关系,避免出现与现行立法不一致的规定。

履责边界

构建科学合理的监管体系

谈及未成年人网络保护,不可避免会涉及保护的主体责任由谁来承担的问题。“家长、企业、政府”三个主体谁应该承担更大的责任?在立法中是否应明确牵头部门,理顺未成年人网络保护监管体制?座谈会上,多位委员不约而同谈及对于未成年人网络保护主体责任并纷纷建言。

全国政协委员张嘉极认为,未成年人已是网络“原住民”,相应的家长被称为网络“移民”。两者之间客观存在的数字鸿沟可能会进一步加剧双方代沟。与企业相比,家长明显被动、弱势,其很难承担起保护的主体责任。“相对于家长、政府等主体,互联网企业具有天然的技术、信息和行为优势,可在未成年人网络保护中发挥主要作用。”张嘉极说。

而全国政协委员江利平则认为,从教育学的角度看,家长耳濡目染般的言传身教所提供“隐性课堂”,会比当前仍以应试教育为主的学校里的“显性课堂”更为有效。“家长最了解孩子、最有条件管好孩子,在未成年人网络保护中,家长处于无可替代的重要地位。”江利平说,家长应当履行第一责任人的角色。

事实上,在此次《条例》讨论稿中并未涉提及主体责任一方,而且对于政府部门监管职责的规定也较为分散。此前调研组在深圳、贵州调研期间,两地社团代表及司法部门也多次向调研组反映,由于政府监管部门责任主体不明晰,各个部门机构之间也存在监管工作中步调不一致,甚至发生冲突。“监管难以形成合力。”王锋认为,监管部门有的管内容,有的管平台,有的管事前备案审核,有的管事后打击治理,有的发现问题但无权处置,有的可以执法但缺乏线索。虽不能说“九龙治水”,客观上还是存在各自为战、权责模糊的情况。

全国政协常委张泽熙表示,《条例》应该明确网信部门作为监管牵头部门,负责统筹协调全国未成年人网络保护工作。教育、电信、公安、文化、卫生健康、市场监管、新闻出版、广播电视等有关部门依据各自职责做好有关工作。明确中央和地方政府的权责配置,深化部门之间的信息共享、会商研判、线索移交、执法协同,真正把职能部门、群团组织、社会力量都有效整合起来。他还建议以此次党和国家机构改革为契机,在现有的网络监管格局内,建立专门的涉未成年人网络监管机制。

委员们认为,政府作为未成年人保护的重要主体,在立法中必须明确权力配置的基本原则,构建科学合理的监管体制和机制。同时,未成年人网络保护是一个社会治理系统工程,也需要社区、社工、社会组织共建共治共享。

网络治理

还需提高青少年网络素养

网络立法,还需要考虑到网络素养的要素。

全国政协委员邢吉华说,实践中不少网络侵害未成年人权益案件都是因各方主体的网络素养不足而产生。他建议在《未成年人网络保护条例》中详细规定。邢吉华说,从国外经验看,现在的网络素养包括利用网络工具解决现实问题、保护个人及信息安全、处理网络信息、网络环境中交流合作以及网络平台上知识创新等五大能力。国内研究虽起步较晚,但社会各界认识不断加深。他呼吁立法工作者把网络素养的五大能力吸收到未来的《条例》中。

事实上,早在2010年全国两会上,15位全国政协委员就曾联名提案,建议把网络素养教育纳入义务教育课程。全国政协委员李有毅也认为,在未成年人网络保护工作中,教育部门和学校责任重大。她建议在《条例》中进一步明确教育部门和学校的义务。“中小学校有条件的应当通过开设校外课堂等方式指导未成年人监护人学习网络知识、提高网络素养,增强其教育引导未成年人正确使用网络的能力。”李有毅提出,中小学校应把未成年人网络媒介素养纳入到学生发展核心素养范畴加以培养,纳入到学校的日常工作、年度工作和发展规划中,定期开展课堂教学、主题班会、专家讲座、演讲比赛等各种形式的专题教育,培养文明上网、安全上网的习惯。向学生宣传“网络工具化使用”理念,把网络作为学习和工作的助手。

委员们认为,在瞬息万变的网络时代,保护好未成年人健康使用网络是全社会关注的重点问题。我们要在依法治国的基本方略指导下,做好《条例》立法工作,调动各方力量,为未成年人营造一个良好的网络环境。