核心阅读

虽然多个机构管理国有金融资本，但对出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰的情况持续存在，由此引发的问题是，微观方面出资人在金融机构公司治理中无法发挥作用，容易形成内部人控制，宏观方面国有金融资本功能不能最大化发挥。

《指导意见》首次明确了国有金融资本的集中统一授权管理、财政部门履行国有金融资本出资人职责、国有金融资产管理要从“管企业”向“管资本”转变，并对相关问题提出了明确的解决方案。

近日，中共中央、国务院公布了《中共中央国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》（以下简称《指导意见》），从总体要求、完善国有金融资本管理体制、优化国有金融资本管理制度、促进国有金融机构持续健康经营、加强党对国有金融机构的领导、协同推进强化落实6个方面提出26条意见。这是全面贯彻落实党的十九大和第五次全国金融工作会议精神的重大举措，也是做好新时代国有金融资本管理的顶层设计。

着力解决我国国有金融资本管理中的突出问题

虽然近年来我国国有金融资本管理取得了一系列进展，如国有金融资本管理的委托代理关系逐步建立，逐步从“行政化”方式向“市场化”方式转变，更加注重和强调“管资本”，但正如《指导意见》所指出的那样，“当前国有金融资本管理还存在职责分散、权责不明、授权不清、布局不优，以及配置效率有待提高、法治建设不到位等矛盾和问题”。

国有金融资本管理部门职责不明。国有金融资本虽然属于国有资本，但其又不同于其他国有资本。2003年，中央明确由财政部按规定管理国有金融资产，并在年底成立中央汇金公司，由其根据国务院授权，代表国家依法行使对国有商业银行等重点金融企业出资人的权利和义务。中央汇金公司不开展其他任何商业性经营活动，不干预其控股的国有重点金融企业的日常经营活动。此后财政部虽然继续管理国有金融资产但其并非出资人，中间存在一定的问题。银监会也于2003年成立，标志着金融监管架构的完善，但金融监管并不履行出资人监管职责。如此一来，在中央层面，财政部、人民银行、银保监会、证监会、中央汇金公司都是国有金融资本的管理主体；在地方层面，财政部门、国资委、金融办、投资运营公司等都参与国有金融资本的管理。虽然多个机构管理国有金融资本，但对出资人职责缺少明确授权，管理权责边界不清晰的情况持续存在，由此引发的问题是，微观方面出资人在金融机构公司治理中无法发挥作用，容易形成内部人控制，宏观方面国有金融资本功能不能最大化发挥。

国有金融资本布局结构需调整优化。我国金融机构中国有金融资本占比较高。就整个金融业来看，2017年末，中央汇金公司管理的国有金融资本为4.1万亿元，控股参股银行、证券公司、保险公司和综合性金融机构17家，资产总额112万亿元。其中，中央汇金公司持有其参股控股的11家上市公司的股票市值为3.1万亿元，在6.7万亿元总市值中的占比为46.3%。如果再考虑非金融国有企业及政府机构持有的国有金融股，则金融行业中国有金融资本占比更大。就资产规模最大的金融行业银行业来看，在24家中央金融企业中，除交行以外国有股份比例都不低于57%；在上市商业银行中，第一大股东为国有机构或者法人的比例占65%；大型国有商业银行和全国性股份制银行中，国有股份在前十大股东中的占比均值高于50%。国有金融资本占比过高，但实际上国有金融资本出资人监管缺位，其他股东也难以对国有股起到有效的制衡作用，不利于金融机构提高决策的科学性。国有金融资本较多地配置在银行业，也不利于多层次资本市场的健康发展，不利于提高直接融资比重，从而对经济高质量发展也会带来不利影响。

国有金融资本管理缺少专门的法律法规和管理制度。目前，虽然对国有金融资本基础管理、金融企业绩效评价和薪酬管理、国有金融资本经营预算等管理制度日趋健全，但总体而言国有金融资本缺少全面、统一、完善的管理制度，相对较为松散，基础管理制度缺失问题突出。地方国有金融资本的管理规则标准差异较大，管理模式不统一，也缺少系统的制度规范。制度的缺失直接导致部分国有金融机构战略不清，偏离主业，盲目扩张，在缺少风险防火墙机制的情况下盲目开展产融结合，片面追求多牌照经营，埋下金融安全隐患。