保护区边界调整亟待规范

在“绿盾2018”中，巡查组在安徽发现，宣城市泾县经济开发区长期违规侵占保护区双坑片区核心区土地近300公顷，保护区管理局不但不履行监管职责，甚至变更保护区范围和功能区划，为非法侵占行为站台，私自调整保护区边界，用山地换湿地，表面看似面积没有变化，但国家一级保护动物扬子鳄真真切切只能生活在水里。

“安徽扬子鳄国家级自然保护区的边界是上个世纪80年代划定的，整个县城都在保护区里面。”安徽宣城的领导在约谈会的整改表态环节还在以边界不合理为由，为侵占自然保护区核心区的行为辩护。

在巡查过程中，中国青年报·中青在线记者发现，“申请调整保护区的边界”几乎是每个地方政府都向巡查组提过的建议，甚至在一些地区，“保护区边界划定不合理”成为违法违规行为的挡箭牌。

在我国，根据区域内部生态价值，自然保护区一般分为核心区、缓冲区和实验区三个功能区，对人类活动有严格限制。除实验区可进行参观考察、旅游等活动，核心区和缓冲区通过物理的隔离，构成了一个“无人区”，以确保原始生态不受干扰。

据了解，我国的第一个保护区鼎湖山自然保护区建立于1956年，但自然保区条例颁布于1994年。尽管60多年来，我国的保护区、保护地建设体现逐渐完善，但由于专业水平限制、政策的导向性等问题，保护区边界划定不尽科学合理，部分保护区甚至在核心区内还存在大量原始居民，管理方式粗旷。

“绿盾”巡查组专家向中国青年报·中青在线记者举例说，一些省级水生动物保护区，没有充分了解受保护动物的生活习性，将县城区域的水库、电站、主要道路，甚至整个村、整个镇甚至整个县都被划入了保护区的情况并不少见。

当初，保护区划分面积大，可以获得更多的经费支持和人员编制，但随着社会发展，保护区可以获得的红利逐渐淡化，区域发展的矛盾开始凸显出来。当巡查人员问起自然保护区遇到最大的困难是什么的时候，多个保护区管理机构都把“保护区内的原始居民数量庞大”列在了困难清单的首位。

中国青年报·中青在线记者留意到，甘肃、青海、西藏三地关于“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作开展情况的汇报中，均提到了保护区内存在数量庞大的原始居民，为保护区的依法管理造成困难。据统计，甘肃省自然保护区内常住人口达60万人，青海省自然保护区也尚有30余万人世居其中。

“当前最突出的问题是，严格保护的法律规定与民生改善、区域发展的矛盾日益积累，民生改善特别是脱贫攻坚项目因核心区、缓冲区严格管控受到影响。”某保护区管理局负责人曾抱怨，由于无法避让保护区，国家和省级规划确定的交通、水利、能源、通信等重要基础设施建设难以落地实施。

畜牧业是青藏高原最主要的产业。有专家提出，随着自然保护区保护力度的加强和城镇、生态、农业“三区”划定工作开展，畜牧业发展空间受限，影响农牧民生产和民生改善，同时由于拆迁、搬迁的养殖场尚未制定具体统一的补偿标准，部分养殖户难免遭受损失。

巡查组建议地方，自然保护区实验区内学校、公路等涉及民生的项目，不要搞一律停止的“一刀切”。

日前，生态环境部在例行发布会上透露，我国将在2020年年底前全面完成生态保护红线的划定工作，初步估计全国生态保护红线面积比例将达到或超过国土面积25%左右。

崔书红坦言，由于历史原因，我国部分自然保护区的设置是基于抢救性保护的目的，导致保护区划的面积过大，有的城镇很大部分划在保护区内，确实存在着范围和功能分区不科学、不合理的情况。生态红线划定工作吸取之前的经验教训，尽量做到与地方的生产生活区域不交叉、不重叠，让生态保护红线能够起到真正的严格保护作用。

违法成本过低，生态破坏屡禁难止

2017年7月11日，由原环保部、原国土资源部、水利部、原农业部、原国家林业局、中国科学院、国家海洋局联合发文开展“绿盾”自然保护区监督检查专项行动。也就是几天后，中办、国办对外公布《甘肃祁连山国家级自然保护区生态环境问题的通报》，多名甘肃官员因祁连山生态问题，“扎堆儿”上了被问责的名单。

通报中“落实党中央决策部署不坚决不彻底”“在立法层面为破坏生态行为放水”“不作为、乱作为，监管层层失守”“不担当、不碰硬，整改落实不力”等严厉的措辞，敲响了生态环境保护的警钟。在实地巡查中，中国青年报·中青在线记者也频频听到：“祁连山生态保护不仅是环境问题，更是政治问题。”

数据显示，2017年“绿盾”行动共调查处理涉及自然保护区的问题线索2.08万多个，追责问责1100多人。2018年以来，共调查处理了1.4万多个涉及自然保护区的问题线索，关停取缔违法企业1800多家，强制拆除违法违规建筑设施1900多万平方米，追责问责900人。

巡查组到出现问题的现场时，所有的违法行为都停止了，可是等巡查组走后再杀回马枪时，却发现生产活动仍然热火朝天。“绿盾”行动就像是一台“测谎仪”，让一些地方政府和有关部门弄虚作假、敷衍整改的问题得以暴露。

为何我国的自然保护区会出现这么多问题？

“法律制度不健全、处罚偏轻、违法成本低是保护区问题高发的原因。”崔书红指出，我国的《自然保护区条例》制定于1994年，受当时自然条件、经济发展水平等影响，对违法违规行为的处罚偏轻，最低罚款100元，最高罚款仅1万元，“违法成本太低，不能对违法违规行为形成有效震慑。”

接下来，生态环境部将督促地方政府和有关部门层层压实责任，对“绿盾”专项行动发现的问题“拉条挂账”，形成清单，查明原因，整改销账。要依法依纪追究有关单位和人员的责任，并责成造成生态破坏的相关责任主体开展生态修复。

“我们还将以建立国家公园为主体的自然保护地体系重大改革为契机，根据不同的价值定位、保护目标和管理模式等，对包括自然保护区在内的各类自然保护地开展归并、整合。”崔书红说。

中国青年报·中青在线见习记者 张夺文并摄 来源：中国青年报