作者:江苏高校法治发展协同创新中心 李小红

罚款是一种重要的行政处罚类型,1996年10月1日起施行的行政处罚法规定“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行”;当事人逾期不缴纳罚款的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取每日按罚款数额的3%加处罚款的强制执行措施。由此可见,加处罚款,本质上是执行罚,是一种行政强制执行手段。

2012年1月1日起施行的行政强制法对行政强制执行有专章规定,依据该法,行政强制执行程序有两类,即行政机关强制执行和行政机关申请人民法院强制执行。根据基本的法律适用原则,在实务中,行政机关和人民法院对待加处罚款问题均应克制。

一、 具有行政强制执行权的行政机关加处罚款应克制

行政机关作出行政决定,同时负责强制执行,可以提高行政效率,但毕竟是一种运动员兼裁判员的制度,为防止行政权滥用,行政强制法对此进行了严格限制,即只有具有行政强制执行权的行政机关才可强制执行,同时执行程序必须严格依法进行。针对加处罚款问题该法作了多方面限制:一是适用前提特定,即行政机关只能针对逾期不履行“金钱给付义务的行政决定”的当事人才可决定是否加处罚款。二是加处罚款上限特定,即加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额。三是加处期间特定,即实施加处罚款或者滞纳金超过三十日,行政机关应启动催告、强制执行等后续程序。尽管有如上限制,但法律规定的依然模糊,比如“可以”“不可以”加处罚款的裁量标准是什么?超过三十日之后行政机关怠于催告、强制执行是否还应继续加处罚款?等等,这些都给实务工作带来困扰。

笔者认为,具有行政强制执行权的行政机关加处罚款应克制。具体说来:一是如果通过查封、扣押、冻结等措施可以确保罚款得到执行,则不应再加处罚款。因为加处罚款的目的是促进相对人在法定期限内履行法定义务,如果这一目的已经达到,则加处罚款就失去正当性。二是对于基数较大的罚款,各地应设定更加具体的加处罚款上限。法律规定“加处罚款的数额不得超出金钱给付义务的数额”,但对于动辄上千万的罚款,任何一个主体筹集缴款都需要一定的时间,如果逾期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款,则逾期三四十天后,加处罚款数额即可上千万,这相当于变相实施“一事二罚”。三是相对人逾期未缴罚款行政机关应及时启动催告、强制执行程序,不应为增加加处罚款而怠于履行职责。

二、 无行政强制执行权的行政机关不宜直接决定加处罚款

加处罚款是执行罚,那么无行政强制执行权的行政机关即不宜直接决定加处罚款。当前,不少行政机关在制作处罚决定书时,一方面告知相对人收到处罚决定书之日起十五日即应缴纳罚款,逾期加处执行罚;另一方面又告知相对人如不复议、诉讼又不履行决定,将申请人民法院强制执行。这是一种自相矛盾的行政处罚决定,依法理及当前的法律规定,无行政强制执行权的行政机关不宜在罚款类行政处罚决定书中列入加处罚款内容。

复议、诉讼期间不停止执行的法理在于行政行为效力先定,法律依据主要是行政处罚法第四十五条规定,即“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外”。从法理角度看,行政行为效力先定的目的在于及时制止违法行为,维护行政主体执法权威,与“及时制止违法行为”法益相关的行政处罚主要是指行为罚,而罚款是典型的财产罚,财产罚不及时履行并不损害这一法益,先予执行财产罚反而会使后续执行工作陷入混乱;行政机关的执法权威也可以通过事后的强制执行程序予以保障。从法律角度看,行政强制法、行政诉讼法均有类似规定,即行政相对人如在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。据此规定,强制执行行政处罚的条件是相对人在法定期限内既不进行权利救济也不履行,如果在相对人权利救济期间即加处执行罚,显然与上述法律规定相悖。

三、 人民法院不应支持行政机关对相对人权利救济期间的加处罚款

除行政强制法、行政诉讼法的规定外,针对加处罚款问题,《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》(〔2005〕行他字第29号)明确规定“对于不履行行政处罚决定所加处罚款属于执行罚,在诉讼期间不应计算”。同时,实践中,还有一个问题需要引起复议机关和人民法院重视,即无行政强制执行权的行政机关在其行政处罚决定书中直接决定了加处罚款,在后续的行政复议、诉讼程序中各方当事人仅仅围绕行政处罚罚款进行辩、议、审,而对加处罚款问题不置可否,一旦行政处罚决定被维持,则其中的加处罚款同时生效。如此,行政机关在申请人民法院强制执行时,往往会请求既执行罚款本金,也执行加处罚款,此时,如果人民法院支持了行政机关对相对人权利救济期间的加处罚款,则违反了行政强制法的立法本意,变相给予无行政强制执行权的行政机关以执行权。换言之,如果行政机关的行政处罚决定书中载有加处罚款内容,行政复议、诉讼期间,复议机关和人民法院应对加处罚款加以理涉,不应漏议、漏审;如果行政机关申请人民法院直接执行加处罚款,人民法院不宜支持。