70年来,人民政协制度在我国政治生活中发挥着独特而重要的作用,这在很大程度上得益于我们对人民政协性质的准确定位和把握。回顾70年历程,人民政协性质定位的内涵一直随着我国经济社会发展而不断深化和丰富。中国特色社会主义进入新时代,适应新时代中国特色社会主义政治发展的需要,必须推动人民政协制度更加成熟更加定型,这就要在思想认识上与时俱进,对人民政协性质定位进行再认识。

一

新中国成立前后的一个时期内,我们主要从“人民民主统一战线组织”或“统一战线组织”的层面来认识和把握人民政协性质定位。1949年9月7日,周恩来提出:中国人民政治协商会议是一个包含了工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级和一切爱国民族人士的统一战线组织。21日,刘少奇将此表述为“中国人民民主统一战线的组织”。在当时《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》这两部宪法性的法律规范中,都对此作了“人民民主统一战线”的表述。

关于人民政协的政治属性,毛泽东在中国人民政治协商会议第一届全国委员会第二次会议开幕词中明确指出,人民政治协商会议及其选出的全国委员会是统一战线的政治组织。需要指出的是,毛泽东对“政治组织”的强调,主要是把人民政协与人大、国务院进行区别。1954年12月19日,他在与邀请的各民主党派、无党派民主人士座谈政协工作的谈话中指出,政协的性质有别于国家权力机关———全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织。显然,这里的落脚点还是强调“统一战线组织”。1954年12月25日通过的中国人民政治协商会议章程也明确指出:作为人民民主统一战线的组织,中国人民政治协商会议仍然需要存在。

二

十一届三中全会后,我国政治建设和政治发展进入新时期,人民政协性质定位随着社会发展不断被赋予新内涵。1980年8月28日,邓小平在中国人民政治协商会议第五届全国委员会第三次会议上的讲话中强调,人民政协是在共产党领导下实现各党派和无党派人士团结合作的重要组织,也是我们政治体制中发扬社会主义民主、实行互相监督的重要形式。1982年政协章程明确将中国人民政治协商会议的性质定位表述为:中国人民爱国统一战线的组织、我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式。自此,人民政协性质定位演进为两个方面,即统一战线组织和发扬社会主义民主的重要形式。

人民政协性质定位新内涵的发展与党对“共产党领导的多党合作和政治协商制度”的认识有关。1989年1月27日,第七届政协常委会第4次会议通过的《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》明确指出,共产党领导的多党合作和政治协商制度是在长期革命和建设过程中形成和发展的,是我国政治体制的特点和优势。10月11日,李先念在中国人民政治协商会议第七届全国委员会第22次主席扩大会议上的讲话中讲到,共产党领导的多党合作和政治协商制度,是我国社会主义新型政治制度的一个组成部分。12月30日,《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》中明确提出,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度,同时也对人民政协的性质定位做了新的阐释,即人民政协是我国爱国统一战线组织,也是共产党领导的多党合作和政治协商制度的一种重要组织形式。1995年1月14日,《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》完整地将人民政协性质定位三个方面的内涵作了概括,即中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线组织,是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要机构,是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。这是权威文献对人民政协性质定位第一次作三个层面的完整表述。2004年修订的政协章程完全使用这一表述,这是从政协章程的角度第一次对人民政协的性质定位的三个方面进行完整表述。同年9月21日,胡锦涛同志在庆祝中国人民政治协商会议成立55周年大会上的讲话中完整采用这一表述。

三

中国特色社会主义进入新时代,社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。站在新的历史起点上,克服和解决我国政治建设和政治发展过程中的矛盾和问题,就要不断满足新时代政治建设和政治发展的新要求。要完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,通过更加成熟更加定型的制度体系,保证全面建成小康社会和实现社会主义现代化的目标。人民政协在新时代的新方位新使命,就是推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用;就是与时俱进,继续深化对人民政协性质定位的认识和把握,为其注入新的时代内涵。

在健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的探索和实践中,推动对人民政协性质定位认识的不断深化和升华。十八大报告明确提出,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型,并提出健全社会主义协商民主制度、推进协商民主广泛多层制度化发展的任务。十八届三中全会作出全面深化改革若干重大问题的决定,总目标就是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,在政治建设方面专门提出推进协商民主广泛多层制度化发展。习近平总书记特别指出,把推进协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的重要内容提出来的,就是要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用,完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序,拓展协商民主形式等。这就把人民政协制度体系的完善纳入政治体制改革的内容中,进一步明确其“协商民主重要渠道”的定位。

在对社会主义协商民主重要性的再认识中,推动对人民政协性质定位认识的不断深化和升华。习近平总书记指出,有事好商量,众人的事情由众人商量,找到全社会意愿和要求的最大公约数,是人民民主的真谛。人民政协是协商民主的重要渠道,是发扬社会主义民主的重要形式。在中国,两种民主形式相互补充、相得益彰,共同构成中国社会主义民主政治的制度特点和优势。人民政协是人民民主的重要形式,要适应国家治理体系和治理能力现代化建设的要求,坚持改革创新精神,推进人民政协理论创新、制度创新、工作创新,丰富民主形式,畅通民主渠道,有效组织各党派、各团体、各民族、各阶层、各界人士共商国是,推动实现广泛有效的人民民主。

在对国家治理体系、党和国家机构改革的探索和实践中,推动对人民政协性质定位认识的不断深化和升华。中共十九届三中全会审议通过的一项重要内容,就是统筹党政军群改革。习近平总书记指出,人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。这就把人民政协制度建设纳入国家治理体系、党和国家机构改革的整体之中,更加深化和丰富人民政协性质定位。2019年出台的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》,在“彰显国家机关政治属性”这一部分明确要求,中央和地方各级人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关本质上都是政治机关,旗帜鲜明讲政治是应尽之责。这十分确定地将人民政协机关归入“国家机关”的范畴,对加大人民政协参与国家治理的力度,推进国家治理体系和治理能力现代化建设意义重大。

在强化权力运行制约和监督体系中,推动对人民政协性质定位认识的不断深化和升华。十八届三中全会作出的全面深化改革若干重大问题决定中,要求强化权力运行制约和监督体系,明确提出构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,健全民主监督、法律监督、舆论监督机制,运用和规范互联网监督。民主监督是人民民主的一个重要内容,也是人民政协的一个重要职能。习近平总书记在谈到实现民主的形式问题时指出,人民是否享有民主权利,要看人民有没有进行民主选举的权利,也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利。把民主监督纳入权力运行制约和监督体系中,对于强化人民政协民主监督的力度和效果,完善和发展中国特色社会主义权力运行制约和监督体系意义深远。

[作者系中央党校(国家行政学院)科学社会主义教研部副主任、教授,中国人民政协理论研究会理事]