东西部扶贫协作问题研究课题组

习近平总书记指出,东西部扶贫协作和对口支援“在世界上只有我们党和国家能够做到,充分彰显了我们的政治优势和制度优势。东西部扶贫协作和对口支援必须长期坚持下去”。进入新时代,进一步做好东西部扶贫协作和对口支援工作,必须采取系统的政策和措施。本报特别邀请我省社科专家,对贵州东西部扶贫协作工作进行总结探讨,敬请读者关注。

从资金帮扶到互利共赢

打赢脱贫攻坚战,对如期全面建成小康社会、实现我们党第一个百年奋斗目标具有十分重要的意义。2018年3月30日,习近平总书记主持召开两会后首次中共中央政治局会议,聚焦脱贫攻坚战。习近平总书记亲自挂帅、亲自出征、亲自督战。“让几千万农村贫困人口生活好起来”一直是总书记心中的牵挂。东西部扶贫协作和对口支援,是推动区域协调发展、协同发展、共同发展的大战略,是加强区域合作、优化产业布局、拓展对内对外开放新空间的大布局,是实现先富帮后富、最终实现共同富裕目标的大举措。历经数十年的努力,东部对西部贫困地区支援、帮扶协作实践形成了多层次、多形式、全方位格局,区域发展差距扩大的趋势得到逐步扭转,西部贫困地区、革命老区扶贫开发取得重大进展。

对口支援与东西部扶贫协作的演变历程

对口支援与东西部扶贫协作作为一项专项的区域性扶贫政策,其产生、发展和演变都与同时期的扶贫形势紧紧相扣、密不可分。梳理归纳我国对口支援与东西部扶贫协作实践的演变过程,不能脱离我国扶贫开发的历史背景。下文结合国内主流研究对我国主要扶贫开发阶段的划分,对我国对口支援与东西部扶贫协作实践的演变过程进行回顾。

计划经济体制下的广义扶贫(1949-1977年)。1949年中华人民共和国成立初期,长期战乱遗留下的是“一穷二白”的落后局面。在这一时期,我国地区间对口支援实践产生了萌芽。在“全国一盘棋”的思想指导下,国家采取行政命令的方式,在全国范围内调配财力、物力、人力等各种资源支持民族地区经济社会发展。基于这一背景,地区间对口支援与协作工作有所开展。尽管此类救济式扶贫并未大规模缓解当时我国贫困状况,但在扶贫协作机制上做了有益的探索。

制度性改革引发的大规模减贫(1978-1985年)。1978年底召开的中国共产党十一届三中全会对计划经济时期的经济社会发展经验教训作了总结与反思,拉开了改革开放的序幕。这一时期,是我国对口支援工作的启动和发展初期。东部发达省市对西部落后地区的支援以单方向物资输送的救济式扶贫为主。救济资金和物资的来源以政府拨付、企业赞助和民间捐献为主,救济资金用途与救济物资种类以生活资料为主,救助对象以贫困人群为主,救济性质以应急和定期为主。这种“输血式”扶贫模式在一定程度上缓解了西部贫困地区的燃眉之急,但是并未触及西部地区贫困的根源。

区域性瞄准的开发式扶贫(1986-1993年)。1986年,中央设立国务院贫困地区经济开发领导小组(1993年更名为国务院扶贫开发领导小组),标志着政府主导的区域开发式扶贫正式启动,拉开了政府主导的有组织、有计划、大规模的扶贫开发行动的序幕。这一时期,是我国对口支援实践的变革期。围绕着搞活企业、调整结构、优化资源配置而开展。此时,国家民委明确将经济协作和对口支援区别开来,这为后来经济协作类对口支援转向东西部扶贫协作做了准备。

扶贫攻坚阶段(1994-2000年)。进入20世纪90年代后,中国贫困形势最显著的变化是东部和西部经济发展的差距不断扩大,贫困人口越来越多地集中在中西部地区。这一时期,是我国东西部扶贫协作和对口帮扶政策的启动期。也标志着对口支援和东西部扶贫协作、对口帮扶工作内容的重新确立。从此起谈及经济面的对口支援时,就使用东西部扶贫协作或“对口帮扶”一词。与对口支援的救济性、计划性相比,东西扶贫协作、对口帮扶更加强调东部地区在经济事务领域对西部的帮扶协作与合作带动。对口支援成为专指解决具有政治含义的特殊支援问题的政策工具。

综合性扶贫开发的大扶贫阶段(2001-2010年)。2001年,中央出台了《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》。在这一纲领性文件的指导下,农村扶贫工作进入了综合性扶贫开发的大扶贫时代。这一时期,多项体制机制创新获得了较好的实际效果。东西部扶贫协作工作不断深化。我国东西部扶贫协作工作由过去政府强势主导的扶贫开发工作体系,逐渐转变为政府援助、企业合作、社会参与的多元工作体系。

精准扶贫机制下的全面创新(2011年以来)。2011年,中央制定和出台了《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》,这是我国农村扶贫开发领域又一具有指引性的重要政策,标志着我国在上一阶段扶贫工作圆满完成后进入一个新的起点。在过去东西部扶贫协作工作的基础之上,党中央对深化东西部扶贫协作和对口支援做出了进一步部署。这些部署涉及东西部扶贫协作与对口支援的重点地区、重点措施和对口支援的机制性安排等方面。至此,我国东西部扶贫协作迈入了以结果为导向的东西协作精准扶贫新阶段。

东西部扶贫协作的主要特征

我国东西部扶贫协作源于对口支援与经济协作,是国家在日益深化的扶贫实践中,为更好地实现东西部扶贫协作发展,创新出来的一种区域性扶贫模式。基于自愿互利原则基础上开展的东西部扶贫协作,是市场经济条件下地区间资源优化配置的一种实现形式,具有长久的生命力。总结已有研究发现,与救济式扶贫方法相比,东西部扶贫协作具有显著特征与优势。

从随意性实施向制度化执行转变。历史上,我国对口支援和经济技术协作的实施主要以政府法规、规章以及政策文件为依据,而国家政府部门以及地方政府制定的相关法规、规章和文件的规范性欠缺。随着我国法治化进程不断深入,东西部扶贫协作领域的各项规章制度逐步建立和完善。据统计,2016年,东西部省级负责同志互访对接次数是2015年的三倍,有力推动了扶贫协作。

从“输血式”支援向“造血式”产业合作转变。在过去,我国对口支援与经济技术协作在实践中更多强调的是救济属性,强调的是东部对西部的单方面支援、帮扶。在这一背景下,西部容易形成对东部的心理依赖,给援助方带来了较大的财政压力。近年来,国家更加强调“政府引导、市场主导”的合作属性,更加强调合作结果的优势互补、互利共赢。2017年以来,东西部扶贫产业合作快速推进,双方在产业链上下游对接融合不断深化,据统计,2018年,东西部扶贫产业合作各项指标都比2017年有明显增加。

从缺乏监督向精准考核转变。实现东西协作精准扶贫,需要充分认识东西部扶贫协作的特点和优势,建立以精准扶贫、精准脱贫为导向的东西部扶贫协作考核评估制度。2016年,习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上指出,“要用严格的制度要求和监督,不能做与不做一个样、做多做少一个样,考核要突出目标导向、结果导向”。2017年,国务院首次对结对双方开展了东西部扶贫协作双向考核,考核结果充分发挥了激励先进、鞭策后进的作用,对提升东西部扶贫协作成效具有重大意义。

东西部扶贫协作可借鉴的国外扶贫先进经验

区域发展不平衡问题,并非中国独有,世界上的许多国家,无论是发达国家还是发展中国家都遇到过这个问题。重视区域的均衡发展,特别是扶贫协作欠发达地区的经济发展,已经成为许多国家经济干预政策的重要内容之一。许多国家在扶贫协作过程中积累了大量经验和教训。尽管这些国家的自然条件和社会、历史、文化背景差异很大,政府所实施的扶贫协作政策也不尽相同,但从他们缩小区域经济发展差距,实现先富带后富的扶贫协作的实践中,我们可以汲取许多值得借鉴的经验。这些成功的经验对于我国东西部扶贫协作,缩小区域经济发展的差距,选择优化道路,确立新的发展模式,避免或减少东西部扶贫协作实践的盲目性和随意性具有现实的意义,需要我们认真总结和学习。

东西部扶贫协作要重视立法。东西部扶贫协作要坚持规划和目标分期推进的方式。东西部扶贫协作要成立专门机构、建立专门基金。东西部扶贫协作要保持中央统一,赋予地方自主。东西部扶贫协作要大力培育和扶持中小企业的发展。东西部扶贫协作要实施优惠政策,引导产业互助:实施灵活优惠的土地开发利用政策；重视以发展交通运输业为开发先导；加强东西部扶贫协作；强调生态建设与当地居民生活协调；重视军工业和高科技产业的带动效应。