“灰色”委托代理关系影响公正

　　任景明把邝森和陆凯这样的现象归结为“委托代理关系失范”，他认为，这是影响环评公正的原因之一。

　　环评一般涉及两种委托代理关系：建设单位—环评机构、审批部门—评估单位。

　　“现在的委托关系是业主委托环评机构做环评报告，这个法理不顺。原因在于，拿人钱财，替人消灾，现在很多企业要求机构编环评报告，前提条件是保证过，不过就别接。”任景明说，“结果，很多环评机构答应之后接到项目，先拿一半钱，然后开始做报告，后面审批能过，钱就可以全收回来，不能过另一半钱也要不到了。”

　　全国人大代表、香港立法委员会议员蔡素玉认为：项目发起人请环评机构做环评，会使整个环评工作的公正性、公信力大打折扣。“一般的环评工作起码要做一年，这是最低的时间限度，如评估对环境、对鸟类的影响，一般都要做四季。但事实上，环境评估报告交给审批单位后，审批单位根本没有时间，也没有资源去审核这个评估是不是客观，是不是正确。”

　　审批部门和评估单位的委托代理关系也存在问题。评估单位是受审批部门委托做技术评估的机构，应该独立于审批部门之外，才能客观评价一份环评报告是否有效。但现实中的评估中心却是环保部门的下属单位，如任景明所在的环境工程评估中心，实际上就算是环保部的下属单位。环境评估因此成了下级受上级“委托”的工作，这样就难免被审批部门的意志左右。

　　除了上述两种关系，有时政府部门与建设单位之间、政府部门与环评机构之间也存在一种或明或暗的委托代理关系。当存在第三种委托代理关系时，政府干预环评审批的现象就比较突出了，更同样影响环评公正。

　　“所有环保局长的帽子都在市长下面管着，如果你是环保局长，市长给你打招呼了，你不买账，可能吗？”任景明说，如果有级别很高的领导对某个重大项目特别关照，干预环评审批，环保部门是没办法的。

　　另外一种情形是，当下的环评机构既有企业又有事业单位，它们中的一部分是环保部门的下属单位，在环保部门，下属单位的环评报告往往更容易通过审批。此外，在水利、交通、石油、石化、电力等行业主管部门和一些高校下属的环评机构，也都垄断了各自的环评市场，很多项目基本上不出它们的口，这也背离了环评市场化的目标。

　　以上这几层关系错综复杂，就形成了整个环评的“潜规则”：在一个看似统一、开放、自由的招标竞标市场里，政府部门及其下设的审批部门、评估单位，与建设单位、环评机构之间或多或少、或明或暗地存在着联系。有的联系虽然合法合规，但制度设计存在缺陷，如建设单位与环评机构的委托代理关系；有的联系则是由金钱、权力等“灰色关系”勾连起来的。

　　如何让市长们不好再打招呼

　　蔡素玉和任景明都认为，解决委托代理关系失范的办法是效仿欧洲，在项目建设单位和环评机构之间引入中立机构。以荷兰的做法为例：环境评估的费用也是由项目发起人出，但费用要交给一个中立的单位，比如环保部门，或者由社会人士组成的中立机构，由这个机构负责聘请专业的顾问公司来做环境评价工作。这个公司在做环评时，是向政府机构或者中立机构负责，而不是向雇用他们的项目发起人负责，这样做出来的环境评价报告会比较中立，没有偏颇，公信力也会较强。

　　至于解决行政干预困扰，任景明告诉《中国经济周刊》，环保部在“科学评估，廉洁评估”的原则下，提出了一条“阳光评估”的原则，或许有效：让环评过程中的信息更全面向社会公开，将客观存在的问题摆出来，让市长们不好再打招呼。

　　2013年11月，环保部印发了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南（试行）》，将原来没有明确需要公开的环评报告全本、审批部门受理情况、环评机构及人员信息等都列为信息公开内容。

　　也是在2013年11月，环保部发布了《关于推进事业单位环境影响评价体制改革工作的通知》，要求加快环评机构与行政主管部门脱钩，环评机构中的环保行政主管部门以及交通、水利、海洋等部门所属事业单位和大专院校加快推进体制改革，其中环保部门下属事业单位要在2015年底前完成体制改革。环保部要求，现有事业单位性质的环评机构都要转企。

　　然而，不管是设立中介机构，还是阳光评估、环评单位与主管部门脱钩，都将是一个漫长的过程。以“脱钩”为例，“尽管将来会脱钩，也只是领导关系脱了，但是内部的各种关系还有，中国是关系社会，有关系就能使上劲，有关系单位审批就更容易。”任景明认为，环评行业中的竞争无序、权力寻租等现象，其实是当下中国社会的缩影，除掉这些痼疾要寄望于整个政治经济制度从法律上真正完善起来。

　　今年3月5日，环保部印发《关于进一步加强环境影响评价机构管理的意见》，明确要求，各级环保行政主管部门不得为建设单位指定或向建设单位推荐环评机构；严禁地方各级环境保护行政主管部门以备案等方式设置准入条件，限制外埠环评机构在本地承接环评业务。

　　密集发布的文件，表达了环保部要把环评这个“阀门”拧紧的决心。

　　中国的环评理念并不落后

　　发达国家比我国早几十年甚至近百年走上工业化道路，没有应对大面积污染的预防机制和应对经验，所以只能先生病再找药方。但中国不完全是这样。

　　环保部环境工程评估中心副总工程师任景明向《中国经济周刊》介绍，环评概念最早于1964年在加拿大召开的一个国际环境质量评价会议上提出。1969年，美国《国家环境政策法》发布，要求所有的联邦机构提交的议案、行动建议中，如果可能对环境产生重大影响，就必须提交相应的环境影响评价报告或文件，这是世界上第一次确认环评制度的法律。

　　中国1979年9月颁布《环境保护法（试行）》，确定了环境评价制度，1986年3月颁布的《建设项目环境保护管理办法》则是真正的实施和推动文件，1989年12月颁布的现行《环境保护法》规定，建设项目的环评报告书获环保部门批准后，项目设计书才能被批准。据任景明介绍，在美国之后的100多个建立环评制度的国家里，中国起步较早。

　　2002年通过的《环评法》对环境影响评价的程序、环评报告书的内容、环评机构的资质审核，乃至公众参与、信息公开、法律责任等都做了明确的规定。

　　此后，原国家环保总局、现在的环保部先后对建设项目环评资质、环评工程师职业资格都发布了详尽、系统的文件。

　　国家发改委2004年发布的《企业投资项目核准暂行办法》中明文规定，项目申报单位在向项目核准机关报送申请报告时，需附送环境保护行政主管部门出具的环境影响评价文件的审批意见。

　　“可以说，2000年以来，我们国家的环评事业逐步建立了完善的体系，特别是在建设项目环评这一块儿，没有环评就不能立项，企业从认识到行动上都已经适应了这样的程序。”环保部一位不愿透露姓名的工作人员在电话中告诉《中国经济周刊》，即使是老企业在初建时没有进行环评，也多在后来补办了手续。

　　任景明对环评制度本身也表示肯定：如果没有环境影响评价制度，我国当前的资源、环境形势还要严峻得多。

　　环评机构分“甲乙”

　　甲级机构的资质高于乙级机构，可以在资质证书规定的评价范围之内，承担各种级别的环评报告的编制工作，而乙级机构只能编制省级以下环境保护行政主管部门负责审批的环评报告。