人民政协网北京3月7日讯（记者高杨 孙权）　城乡二元经济结构和小农经济形态，长期以来成为制约中国农业经济和农村社会发展的重要因素。但进入本世纪以来，在城市化的推动下，大批农民进城变务工经商，导致农村大片土地生产力下降，严重影响我国粮食安全。

　　而先前的家庭联产承包制，多是以家庭为单位小块经营，导致效率低下，农业产出低。加上城乡二元体制束缚了农村发展，一边是城市化的一路高歌猛进，另一边却是农村经济发展的停滞不前，导致城乡差距越来越大。

　　基于此，2009年开始，国家希望以土地流转的形式作为农村改革的突破口，放宽农民对承包土地的转让权、出租权、入股权及抵押权，农民可用土地向金融机构融资贷款，更可以把零散土地合并，扩大经营规模，提升农业产出。这样农民即可在拥有土地使用权的基础上，享有土地增值的最大利益，从根本上提升农民收入。

　　经过几年改革，多地土地扭转带来的农村生产力提高日益明显。然而，在土地扭转改革的同时，一些地方也出现了很多乱象。

　　强制扭转和改变土地用途明显

　　根据我国农村土地承包法规定，土地承包经营权流转的主体是承包方，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，也就是说农户有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转方式。

　　但在我国多地土地扭转的实践中，不仅农户可以自主决定流转，村民小组、村民委员会，甚至乡镇政府、县区政府也可决定流转，特别是在招商引资，规模经营等土地流转中，有的县乡政府不经农户授权就与外商订立土地流转协议，然后由村民委员会、村民小组通知农户。这种“强制流转”或“被流转”，剥夺了农户的参与权、协商权、监督权。

　　根据中国社科院农村经济研究所党国英研究员提供的调研报告显示，目前农村土扭转主要乱象，主要表现为农户随意流转与基层政府强制流转并存，口头流转与书面流转共生，有偿、低偿、无偿流转同在。

　　“从目前各级信访情况看，大概有三分之一以上信访源于土地纠纷，而这里面绝多数又是土地遭地方政府强制扭转的。”国家信访局来访接待司一位工作人员坦承，强制土地扭转带来两方面隐患，一是由于失地农民没有土地又没有生活保障，带来社会稳定隐患。二是从信访看，很多土地被扭转并非是为了种粮，而是用来作为其他用途，这势必影响国家粮食安全。

　　“按照国家土地扭转政策规定，土地承包经营权流转，不得改变土地的农业用途，基本农田不得植树、挖塘养殖。”党国英接受本报记者采访时却表示，从目前了解的情况看，确实不少地方土地流转后“非农非粮化”倾向明显，改变了农业用途。30%到80%的土地流转后用于种植水果、花卉，发展高效农业、设施农业，还有的用来建坟、建房、建窑、办企业或发展公益事业等。这势必突破18亿亩的耕地红线，给国家粮食安全带来隐患。

　　土地扭转必须“绕粮”

　　如何规范农村土地扭转，守住耕地红线？

　　在本次两会上，九三中央认为，从长远看，农村土地适度规模经营必然带来农村生产关系的深度调整和变革。我国的耕地保护压力很大，现有耕地保护机制是基于“家庭经营、统分结合”双层经营体制设计、并更多地通过行政措施实施的。土地适度规模经营要“坚持家庭经营在农业中的基础性地位”，将会形成土地所有权、承包权和经营权“三权分置”，对落实最严格耕地保护制度既是机遇又是挑战。因此，探索与农业适度规模经营相适应的耕地保护机制势在必行。实践证明，对事关某项改革发展的权责关系先行确定比搁置一段时间后加以校正或重构成本低、难度小、效果好。