健全管理机构推进制度建设

拉鲁湿地,是世界上海拔最高、国内面积最大的城市内陆天然湿地。当调研组刚走进拉鲁湿地国家自然保护区的大门,就被这里清新湿润的空气、翠绿丰美的水草吸引。

“这里的水源从哪里保持?有多少动植物种类?湿地的循环系统是怎么运转的?你们如何监测这里的环境变化?”全国政协委员才让详细地询问着工作人员。

据湿地管理局工作人员介绍,拉鲁湿地接受、保持、再循环了从土壤中不断冲刷下来的矿物质和其他化学物质,维持了许多种类的动植物及微生物的生长。土壤等环境因子通过物质循环、能量流动和信息传递构成一个独特的高原生态系统,对于拉萨这个高原城市在调节气候、补充氧气、涵养水源、蓄水防洪、平衡地下水、吸收二氧化碳等方面起着不可替代的作用。

“能在拉萨市内保留下这样一片宝贵的湿地实属不易啊!人类活动对湿地的环境影响特别大,但这里的生态环境很稳定并且水域面积得到增大,说明他们在管护力度上还是不错的。”环境保护部自然生态保护司自然保护区处处长房志感叹道。他因工作原因来过西藏多次,拉鲁湿地的情况对他来说并不陌生。

早在1995年,西藏自治区政府全面启动保护工程,成立了“拉萨拉鲁湿地自然保护区管理委员会”。1999年,拉鲁湿地被批准为“自治区级自然保护区”并成立专门的管理站,随后在2005年7月,国务院批准拉鲁湿地自然保护区为“国家级湿地自然保护区”。为了做到规范的管理,拉萨市结合实际,相继出台了《拉萨市湿地保护管理办法》、《拉萨市拉鲁湿地自然保护区管理条例》、《拉萨市野生鱼类保护办法》,进一步明确对湿地保护和管理工作,为加强保护生态环境提供了重要的制度保障。

“我区自然保护区成立30多年来,管理体系从无到有,保护措施从简单到逐步完善,得益于依法管理不断加强,持续推进制度建设,同时探索形成了‘管理局—管理分局—管理站’三级保护管理体系的设立。”西藏自治区林业厅副厅长宗噶向调研组介绍。

才让在总结内蒙古、西藏两地自然保护区建设和管理现状情况时认为,当地政府的高度重视以及保护区的政策都起到了非常重要的作用,如果没有这几十年来一系列的法规条例,那保护区的生态环境就不会有现在如此好的成绩。

完善法规条例协调发展关系

在去往当雄县纳木错自然保护区的途中,怡然自得的牦牛横穿马路,沿途的藏式毡房鲜艳个性,牧民的生活与天地自然合为一体。这也引起了一个新的话题——保护与开发。

由于自然保护区面积范围很大,不可避免的与当地群众生产生活发展空间遇到重叠。如何做好功能区的优化调整,处理好“保护与发展”的矛盾,成为了各地保护区同样面临的难题。

例如,在地处西南边陲的西藏自治区,部分自然保护区将一些县城和边境口岸等重要经济区域划入保护区范围内,面临着无法实施科学有效地规范管理等问题。在雅鲁藏布江中游河谷黑颈鹤国家级自然保护区内,林周县县城整体及周边大面积农田被划入保护区,群众的生产生活和基础设施建设受到极大限制;珠峰国家级自然保护区面积达3.3万平方公里,聂拉木县、吉隆县整体纳入保护区范围,吉隆口岸及周边辅助设施建设受到制约,不仅影响了对外贸易,还将对全区经济社会发展产生深远影响。同时,由于面积过大,管护力度较弱,管理部门对保护区内的旅游开发活动难以做到监管到位,盲目的粗放型旅游开发会产生一些垃圾污染,这些都对生态保护产生不利影响。

这种问题在内蒙古调研期间也得到了同样的反馈。部分自然保护区成立之初,为抢救性保护珍稀濒危野生动植物、典型的自然生态系统以及特殊的自然遗迹,将一些工矿企业、村镇居民点及矿产资源富集区划入保护区范围内。随着经济社会的不断发展,矿产资源需求量大幅增加,保护区内的人类活动日益频繁,增大了保护区的扰动。

全国政协委员梁骧认为,“管理的最高水平体现在如何协调处理好矛盾关系。有的地方过度开发,人为的痕迹太多,使得自然环境受到了损害,这很可惜。怎么才能把树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念灌输到下面各级地方?我想这个光靠中央的努力还不够,最重要的还是调动地方政府的积极性。在自然保护区分区管理的前提下,出台一些有利于百姓的政策措施,可以鼓励发展生态旅游等生态产业,以此调动大家的积极性。”

针对此问题,委员们还建议,应尽快修改完善自然保护区的条例。现行的《中华人民共和国自然保护区条例》(以下简称《条例》)是1994年颁布实施,对于指导自然保护区工作以及约束震慑保护区的破坏行为存在不足。例如,随着经济快速发展,《条例》中对于涉及自然保护区的违法违规案件处罚力度明显偏轻,对自然保护区造成破坏的违法行为最高仅处以10000元罚款,侵占和破坏自然保护区的违法成本低,导致自然保护区内的私挖滥采、未批先建等案件频发;《条例》规定“严格禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动”,而事实上,对于草原类型的自然保护区,适度的牧业生产活动是实现生态可持续的具体措施,可有效防止草原退化,而且牧业生产还会增加当地居民的收益,减缓保护与发展的矛盾。

因此,委员们呼吁,尽快完善条例中不合理的规定,推动立法进程,提升保护区的法律地位,以满足当前生态文明建设新形势、新要求下的自然保护区建设管理工作。