占补平衡：

数量平衡更要质量相当

作为对经济建设占用耕地的补救措施，耕地占补平衡政策此前效果可圈可点。据统计，1999年至2005年间，全国建设占用耕地5928万亩，同时补充了耕地6929万亩，有效弥补了各类建设占用耕地造成的损失。与此同时，占补平衡政策对节约集约用地有倒逼的效果，全国年均建设占用耕地的规模从1985年至1996年的750万亩下降到1999年至2015年间的350万亩。

随着工业化、城镇化的推进，占地需求和补地资源空间不匹配等问题日益显现，实现耕地占补平衡、占优补优的难度也日趋加大。地方政府要发展经济，城镇建制面积要扩展，厂房车间要扩容，这些都离不开土地。新增建设占用耕地是造成耕地减少的主要原因，也是造成占补平衡困难的主要因素。一方面是经济发展对新增用地的需求，另一方面是耕地保护任务重，如何找到两者的平衡，以更少的土地投入支撑经济社会可持续发展，成为考验不少地方的难题。

由于耕地后备资源普遍匮乏，很多地方不得不将补充地块选择在偏远的山区丘陵地带。据第二次全国土地调查数据显示，中西部一些地区土地利用粗放、效率不高，建设用地供需矛盾突出，区域内占补平衡落实难度大。甘肃省8115万亩耕地中，已有1500万亩不适宜继续耕种，部分地区耕地后备资源严重不足；东南沿海地区的情况也不容乐观。福建省福清市全市一度仅剩15.95万亩园地及39.63万亩滩涂地可开发为耕地，而滩涂地开发又受到海洋规划制约。

说耕地占补平衡难题，难就难在既要数量平衡，更要质量相当。一方面是耕地后备资源多位于山区，这些地块坡度大、连片耕地面积小，可供开发整理的耕地后备资源有限。另一方面是大部分地区的建设占用土地多为城镇周边的优质耕地。新增耕地主要来自未利用地的开发，多在交通不便、水源缺乏的地区，很难达到先前占用耕地质量水平。不少地方由此出现占优补劣、占近补远、占水田补旱地的现象。