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“新预算法”为地方债“开明渠、堵暗道”

2014年09月09日 09:39 | 作者:李彬 | 来源:人民政协报-人民政协网
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  跨越三届人大,历经四审,有着“经济宪法”之称的预算法完成了20年来首次大修。

  8月31日,十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的规定,对全口径预算、地方债务、专项转移支付等问题做出明确规定,并将于2015年1月1日正式生效。

  此次修法最为引起关注的方面集中于地方债务:赋予地方适度举债权,对地方债实施分类管理和规模控制,厘清政府和企业的责任并公开政府资产负债表。这是从法律上首次允许地方政府有条件地举债,也被认为是本次修法的最大突破。

  “过去地方政府发债,潜规则替代明规则是既定事实,地方政府的负债余额绝大部分是隐形负债,规范性、透明度不足,无从知道债务风险如何发生,更谈不上防范。”全国政协委员、财政部财政科学研究所原所长贾康在接受本报记者采访时表示,新修订的预算法允许地方在一定条件下自发债,让其阳光化,更利于控制地方债风险。

  地方政府发债“开闸”

  我国现行预算法诞生于1994年财税体制改革之际,迄今已有20年。为了适应市场经济的发展并满足财税体制改革的需要,在预算法实施10年后的2004年,全国人大便启动了预算法的修订工作。从那时起,地方政府举债权限就一直是预算法修改中备受关注的焦点。

  按照现行预算法第二十八条,地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。

  不过,这个规定并不能阻挡地方政府变相发债的脚步。特别是近几年,地方政府债务规模迅速上升。

  根据国家审计署公布的数据,截至2013年6月底,地方政府负有偿还责任的债务108859.17亿元,负有担保责任的债务26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72亿元,三类地方政府性债务总额接近18万亿元。与2011年的审计结果相比,政府负有偿还责任的债务余额增加38679.54亿元,年均增长19.97%,其中,省级、市级、县级年均分别增长14.41%、17.36%和26.59%。

  “近几年,随着地方政府投融资平台的负债规模急剧膨胀,地方政府举债居高不下,部分地方政府一方面靠借新债还旧债,另一方面依靠卖地收入偿还。”经济学家赵晓在接受本报记者采访时表示,但由于内需不足,如果靠借新还旧的地方债务规模继续扩大,即使进一步加大减税等刺激需求政策的力度,也不会有效改善内需不足的状况,这显然已经不能适应地方债管理的现状。

  2011年12月,预算法修订的初审稿递交给全国人大常委会审议,初审稿赋予地方政府举债的权力。

  当年,部分省市首次试点自主发行地方政府债券,相比由中央政府代发,地方的自主权更大,但发债额度仍然由中央政府控制。

  但不久之后,二审却又再次将地方发债的“闸门”关闭。2012年6月份上会的二审稿恢复了原预算法的规定:地方政府“不列赤字”,“不得发行地方政府债券”。最终经过2014年4月份上会的三审稿的过渡,8月25日上会的四审稿基本延续了三审稿的规定,终于又回归至一审稿的方向上。

  贾康认为,新预算法中关于地方债管理的规定,意味着地方债管理在法律层面的转变,体现为从一句话到一个体系的扩充,“这为地方债管理搭起制度框架,有助于地方政府尝试有偿融资渠道建设,保持地方政府财力的稳定性。”

编辑:罗韦

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关键词:地方 地方政府 预算法 债务

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