系统监管体系渐成型

　　“开明渠、堵暗道”是此次修改后的预算法对地方债问题的总体思路。新预算法规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措，可谓是从法律层面上“建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”，实现“开明渠、堵暗道”。

　　在部分“开闸”地方发债的同时，对地方政府发债做出了诸多具体规定，以严格防范债务风险的扩张。比如限定了举债主体、方式和规模，明确举债的用途应当是“预算中必需的建设投资的部分资金”，“只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出”，并要求对本级政府举借债务的情况作出说明。

　　而在此前，地方政府举债行为处于灰色地带，主要靠融资平台“曲线”举债未受法律认可。修订后的预算法，将在有限放开地方政府发债的同时，强化总量监管和风险防控。

　　中信证券首席分析师邓海清认为，此次预算法修订意义在于，建立了地方债务的系统性监管体系。特别是在债务借、还、用方面，建立了中国地方政府债务约束的法律体系。

　　比如，在借债方面，约束举债权，地方融资平台面临转型。国务院已批准广东、上海、浙江、江苏、山东等十个省区市试点地方债自发自还。截至8月下旬，8个试点省区市已完成招标发行。

　　在还债方面，不仅要提供偿债计划来源，还纳入预算全口径监督。同时，为解决公众对预算“不清楚”、“看不懂”，预算法修订后在预算编制阶段要求，各级预算支出应按功能分类和经济分类编制，通过功能分类或经济性质反映支出方向，如教育支出、科技支出、工资支出。

　　在用债方面，还限制了债务的经营性用途。“不少地方为了拉升GDP，大量借债用于工业园、开发区建设。按照债务不得用于非公益目的要求，工业园区、开发园区自设的部分‘小金库’平台公司将失去设立依据，受到的冲击最大。”邓海清说。

　　在他看来，政府举借债务天花板由国务院设定，多方共同监督，地方债务筹资被关进笼子，未来城投债将会消失，而地方融资平台也将面临转型。

　　在交通银行首席经济学家连平看来，虽然地方政府性债务风险总体可控，但局部问题还需要警惕。

　　比如，目前部分县市乃至乡镇债务增速过快、普遍采取“BT工程”名义垫资等问题，均亟待出台系统性规范约束。“一些地方乱举债，缺计划，财政收入增长明显慢于到期债务增长。比如2013年到期的债务增速达60%，而同期财政收入增速仅为15%。”连平表示。