尽管已在公众场合多次讲述贵州毕节5名流浪儿童惨死垃圾箱的悲剧，上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙教授提高声调，又一次将发人深省的问题抛给100多位与会人员：

“《中华人民共和国未成年人保护法》第六条明确规定，保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。但为什么这么多的保护机构和主体仍不能制止悲剧发生？”

这是5月5日在山东武城召开的全国未成年人保护多部门联动机制与网络平台建设研讨会的现场一幕。

会场上，来自学术界与实务界的各种声音有所不同，但不乏交织，最终指向问题的实质：整合未成年人保护力量究竟难在哪儿？如何走出部门联动的困境？如何更有效地维护未成年人合法权益？

“责任稀释”现象

经2016年下半年开始的大量调研，鲁东大学教育科学学院讲师滕洪昌将目前未成年人保护的模式总结为三类：以群团组织牵头、充分吸收各种社会力量参与的共青团模式；党委牵头、检察机关主导的模式；政府牵头、民政部门主导的模式。

然而，调研结果显示，这三类保护平台相互之间很少发生联系，极易造成对未成年人保护不周或重复保护救助的尴尬局面。

团中央权益部维权工作处处长冉云梅发现，目前，及时了解未成年人权益状况是最基础的，也是难度较大的，重要原因是日常监测不到位，包括信息共享不到位和监测队伍零散。

关于信息共享匮乏的一个细节是，国务院妇女儿童工作委员会办公室副主任宋文珍举例，时至今日，儿童数据的统计各个部门仍存在差异，卫生部门、公安部门、统计局的统计都不一致。

“多部门联动过程中相互衔接是有问题的，调动力量和配合工作中，部门协调是非常有难度的。”冉云梅坦言。

来自云南省人民检察院的未成年人司法保护实践一定程度上印证了上述问题。该院未成年人刑事检察处副处长陈怡璇介绍，作为边疆民族山区，云南各地未成年人司法保护和犯罪预防工作基础不一样，差异性较大，理念和机制发展不平衡，具体案例中需要提供司法保护的未成年人大多是非本地户籍或外国籍，甚至国籍不明的未成年人。在这种条件下，部门联动和社会支持体系的建设对未成年人司法保护的影响尤其明显。

“据我们统计，云南外来的未成年人群体犯罪比例一直在60%左右，这部分孩子的少捕慎诉等帮教方面的工作其实是很难落实的。”

陈怡璇将影响未成年人司法保护部门联动的因素归纳为三点：是不是建立专业的未成年人司法保护机构？有没有明确、有力、有效的协调组织部门？有没有对社会组织提供足够的支持和保障？

“不论是政法、综治、民政、共青团、关工委，很多部门都承担了大量的协调组织工作，但实践中我们感觉到各个部门的资源整合、工作合力以及信息共享的程度一直比较低，检察机关在寻求组织指导各方面确实存在难度。”陈怡璇介绍。

陈怡璇同时举例，许多案件中，购买服务投入不够或没有投入到应当投入的方面，这就会导致一些案件中检察机关用起诉方式尽快终结诉讼等不规范的情况。

姚建龙用“责任稀释”概括上述未成年人保护的困境。在他看来，实现未成年人保护的全覆盖显然需要有核心和牵头部门，“法律规定不明确的时候，这些单位的行动是一种担当”。

宋文珍同样强调，未成年人保护需要政府主导和相关部门共同参与的工作机制，她引用国内外经验说明牵头部门存在的必要性。

“但并不意味着这个牵头部门能包揽所有问题，比如美国有儿童福利局，但涉及儿童教育问题还是要找教育部门；涉及儿童健康问题还是要找卫生保健部门。”宋文珍介绍，多部门参与过程中如何保证既要分工明确，又要合作衔接，这同样值得深入探讨。